Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

§3.3 Административно-территориальное устройство Хабаровского края

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти и управления осуществляется в границах определённых территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением. Территории, на которых строится определённая система местных органов государственной власти и органов МСУ, называются административно-территориальными единицами.

Система административно-территориального устройства является важнейшим элементом организации власти и управления на местах и обычно отражает естественно-исторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. При этом в унитарных государствах само государство делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации516516
  Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (США, Дания, Болгария), трёхзвенным (Великобритания, Франция, Италия, Канада, Индия), четырёхзвенным (ФРГ, Колумбия, Камерун, Сенегал). В самых малых государствах (Науру, Тувалу, Мальта, Бахрейн) вообще нет административно-территориального деления.


[Закрыть].

Действующая в настоящее время в российских субъектах система административно-территориальных единиц сложилась, в основном, в годы советской власти. Районное деление автономий, краёв и областей в РСФСР было осуществлено в 1920 гг. Районы вводились как административно-территориальная единица, на которых создавалась единая социально-экономическая, культурная и иная инфраструктура.

В основу административно-территориального деления был положен ряд принципов, важнейшим из которых являлся экономический принцип, в соответствии с которым при образовании административно-территориальной единицы учитывались особенности хозяйственного профиля, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.

При этом, передача тех или иных территорий из состава одной республики, АССР, края, области в другую административно-территориальную единицу в СССР происходило, как правило, без учёта мнения этих территорий. Наиболее известный такой факт – это передача Крыма из РСФСР в состав Украины. Но и на Дальнем Востоке таких примеров предостаточно, что приводит к претензиям соседних субъектов РФ по возвращению когда-то «принадлежащих» им территорий517517
  Наиболее известна многолетняя постановка вопроса о принадлежности территорий бывших «Охотского и Камчатского уездов», которые в XIX в. входили в состав Якутской области, а в 1920 гг. вошли в подчинение Камчатского губревкома.


[Закрыть].

Для РСФСР как многонационального государства важную роль играл и национальный принцип административно-территориального устройства, предполагавший учёт национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствовало целостности как российских субъектов, так и России в целом, а также социально-культурному развитию компактно проживающих национальных групп.

Важным принципом, в соответствии с которым строилось административно-территориальное устройство автономных образований, краёв и областей РСФСР, являлся также и принцип максимального приближения к населению как государственного аппарата, так и органов местного управления.

Применение всех вышеперечисленных принципов наглядно демонстрирует история формирования территории Хабаровского края, который, как уже говорилось выше, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г.

Победа над Японией в 1945 г. обусловила возврат Курильских островов и Южного Сахалина в состав Советского Союза. Особые условия жизни и работы здесь вызвали необходимость создания особой административной единицы Южно-Сахалинской области (наряду с существующей Сахалинской областью) и временного учреждения своеобразного органа административно-хозяйственного руководства – Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам при военном совете Дальневосточного военного округа.

Однако жизнь показала, что в интересах дела необходимо иметь на островах единую область, объединяющую весь Сахалин и Курилы. 02.01.1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ликвидации Южно-Сахалинской области и включении её территории в состав Сахалинской области»518518
  Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. – июль 1956 г. / Под ред. канд. юрид. наук. Мандельштам Ю. И. М: Государственное издательство юридической литературы. 1956. С. 47.


[Закрыть]. В состав Сахалинской области вошли острова Сахалин, Монерон, Тюлений и Курильские острова. Область была выделена из состава Хабаровского края.

По мере развития производительных сил Дальнего Востока выявилась необходимость дальнейшего совершенствования его административно-территориального деления, это в первую очередь касалось Хабаровского края, проявившаяся в его разукрупнении. 02.08.1948 г. из состава Хабаровского края была выделена в самостоятельную Амурскую область (за исключением Верхнебуреинского района). В неё были включены несколько районов Читинской области: Сковородинский, Тыгдинский, Джелтулакский, Зейский, Зейско-Учурский, Нюкжинский. Из состава Приморского края в сентябре того же года г. Советская Гавань с прилегающей к нему территорией был передан Хабаровскому краю.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.12.1953 г. из северных районов Хабаровского края и Чукотского национального округа образована самостоятельная Магаданская область.

23.01.1956 г. из Хабаровского края вместе с Корякским национальным округом выделяется самостоятельная Камчатская область.

Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.

На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км², с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельских поселений.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, – как способ организации МСУ519519
  Подробнее см.: Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права, 2001. №4.


[Закрыть]. При этом, считает В. В. Комарова520520
  Подробнее см.: Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть, 2002. №2. С. 46—55.


[Закрыть], важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов – их территориальное устройство.

То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.

Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган МСУ, установленный законом соответствующий статус.

В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа521521
  В СССР существовали три вида поселков городского типа: рабочие (при крупных заводах, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, электростанциях), имеющие не менее 3 тысяч жителей, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%; курортные – в местах, имеющих лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти посёлки составляет не менее 50% постоянного населения; дачные – места летнего отдыха горожан, в которых не более 25% взрослого населения постоянно заняты сельским хозяйством, а основное население занимается обслуживанием отдыхающих.


[Закрыть]) и сельскими522522
  К сельским поселениям относятся поселения, в которых подавляющее большинство жителей заняты сельским хозяйством.


[Закрыть] (село, деревня, станица, хутор и др.).

Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство края есть территориальное деление края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы523523
  Районом называется административно-территориальная единица, которая своими фиксированными границами охватывает одно или несколько сельских поселений, а также городские поселения (кроме республиканских, краевых, областных, окружных городов).


[Закрыть], посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве края осуществляются в соответствии с краевым законом.

Пунктом 49.2. ст. 49 краевого Устава определялось, что «…территории местного самоуправления – районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ524524
  См.: О наделении муниципального образования города Хабаровска статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 28.04.2004 №177 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №5 (22). О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №192 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24). О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №194 (ред. от 27.10.2010) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24). О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 28.07.2004 №208 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №8 (25).


[Закрыть].

Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом525525
  См.: О статусе города Хабаровска – краевого центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 23.04.1996 №139 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Приамурские ведомости». 02.07.1996. №138


[Закрыть].

В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края526526
  Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007. №4 (57).


[Закрыть]. Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориального устройства края:

1) обеспечения территориального единства края;

2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;

3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов МСУ;

4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;

5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.

Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы МСУ.

Таким образом, административно-территориальное устройство Хабаровского края – это территориальная организация края как субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

В первом издании пособия (2003 г.) данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Статья 58 этой главы, вслед за Конституцией РФ устанавливала, что экономическую основу края составляют государственная, муниципальная и частная527527
  Институт частной собственности в СССР был введён Законом от 14.03.1990 №1360—1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» как «собственность советских граждан» // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №2, ст. 189. В России институт частной собственности был восстановлен Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 №443—1 // Первоначальный текст документа опубликован в издании Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990, №30, ст. 416. Часть 3 ст. 2 устанавливала, что «Имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций)».


[Закрыть] собственность528528
  СОБСТВЕННОСТЬ – система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена, потребления, характеризующих присвоение средств производства и предметов потребления. Собственность – это присвоение, обретение, чего-либо в свою власть, в сою принадлежность // Гражданское право. Словарь-справочник. М.: 1996. С. 469.


[Закрыть], а также иные формы и виды собственности.

Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ529529
  СЗ РФ. 2013. №48, ст. 6165.


[Закрыть] в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях большинства стран отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека530530
  Не является в этом отношении исключением и Конституция Российской Федерации, которая не даёт понятия экономической основы России. Но из анализа конституционных статей можно сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; социально ориентированное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления.


[Закрыть].

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г., впервые введших статьи об экономической основе социалистического государства [статьи определяли, что экономическую основу СССР и РСФСР составляли «…социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожении эксплуатации человека человеком» (повторив их в Конституции 1977 г., и в конституциях союзных Республик531531
  В Конституции РСФСР 1978 г. гл. 2 называлась «Экономическая система». В неё входили характеристики социалистической (государственной), колхозно-кооперативной и личной собственности и плановая экономика. Как источник роста общественного благосостояния рассматривается свободный от эксплуатации труд.


[Закрыть])], в ряде стран наметилась тенденция социализации государственного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения532532
  Так, Конституция Республики Куба 1976 г. открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства». Конституция Федеративной Республики Бразилии 1988 г. содержит ч. VII «Экономический и финансовый строй», где ст. 170 содержит перечень принципов экономического строя, к которым отнесены: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителей, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование бразильским предприятиям национального капитала малого значения.


[Закрыть];

во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса533533
  Важность этого вопроса объясняется, прежде всего, тем, что как писал Д. Мэдисон «Только законодательная власть имеет доступ к карману народа, и <…> ей тут обеспечена полная свобода рук». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 333.


[Закрыть] содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ 1993 г. таких разделов и глав нет534534
  Конституция РФ (ст. 71) к исключительному ведению Российской Федерации отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов. Статьёй 75 обеспечивается защита и устойчивость рубля. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.


[Закрыть].

Ответ на вопрос о сути экономической основы российского государства дают ст. ст. 7, 8 и 37 Конституции РФ. Так, ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свою очередь ст. 8 указывается, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности – это, во-первых, и, во-вторых, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Ст. 37 определяет, что в России труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Анализ статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; финансы; социальное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления. При этом субъекты рыночного хозяйствования находятся между собой в отношениях конкуренции535535
  В Российской Федерации вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Первоначальный тест документа опубликован издании: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16, ст. 499.


[Закрыть].

Федеральный закон №184 в ч. 1 ст. 26.10. устанавливает, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепляет, что собственность субъекта Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Более подробно вопросы экономической основы регулируются другими федеральными и региональными законами и нормативными правовыми актами.

Так, вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»536536
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16, ст. 499.


[Закрыть].

Трудовые отношения в России регулируются трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса537537
  Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 29.12.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №1 (ч. 1), ст. 3.


[Закрыть], иных федеральных законов и законов субъектов РФ538538
  В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.


[Закрыть].

Что касается финансов539539
  ФИНАНСЫ (мн. от лат. finanсia – приказ о выплате) – в российской научной и учебной литературе определяются как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Обычно речь идёт о целевых фондах государства или хозяйствующих субъектов (предприятий). Важнейшим понятием в области финансов является бюджет.


[Закрыть], то это весьма важный компонент экономической системы, ибо через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Ведущее место в системе финансов занимает государственный бюджет.

В современной практике под финансовой системой подразумевается, во-первых, совокупность различных сфер финансовых отношений в рамках данной страны. И, во-вторых, совокупность финансовых учреждений страны. В широком смысле охватывает и кредитные учреждения.

Юридический словарь даёт следующее определение финансовой системе Российской Федерации, это – совокупность всех входящих в финансы Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи. Финансовую систему РФ составляют следующие звенья:

– бюджетная система с входящими в неё государственными (федеральным, краевыми, областными, …) и местными бюджетами;

– внебюджетные целевые фонды;

– финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, экономических отраслей;

– имущественное и личное страхование;

– кредит (государственный и банковский).

Для контроля в финансовой деятельности Конституция РФ предусматривает создание при парламенте РФ Счётной палаты, деятельность которой регулируется федеральным законом540540
  См.: Федеральный закон от 05.04.2013 №41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счётной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1649.


[Закрыть]. Субъекты Федерации создают свои контрольные органы541541
  Как пример см.: О Контрольно-счётной палате Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 29.06.2011 №94 (ред. от 27.10.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Хабаровского края. 201. №7 (108) (часть 1); О Контрольно-счётной палате Приморского края: Закон Приморского края от 04.08.2011 №795-КЗ (ред. от 12.11.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2011. №194; О контрольно-счётной палате Амурской области: Закон Амурской области от 10.06.2011 №494-ОЗ (ред. от 09.11.2021) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Амурская правда, 18.06.2011. №108.


[Закрыть].

В связи с важностью вопроса обычно в конституциях содержатся специальные главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и её субъектами.

Как уже говорилось выше, в Конституции РФ таких разделов, глав нет. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. Конституция к исключительному ведению РФ отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов (ст. 71); защита и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75).

К совместному вéдению в финансово-экономической сфере отнесены ряд вопросов, чем в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности»542542
  Очень часто термин «собственность» употребляется как аналог термина «имущество». Юристы стараются избегать употребления термина «собственность» в этом значении, чтобы не допускать смешения понятий. Именно так и звучит выше названная ст. 26.10 Федерального закона №184.


[Закрыть].

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональных конституциях (уставах), поэтому содержание гл. 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики543543
  ЭКОНОМИКА (от др.-греч. οἶκος «дом, хозяйство; хозяйствование» + νόμος – правило, закон буквально – «правила ведения домашнего хозяйства») – 1) хозяйственная деятельность общества, а также совокупность отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 1043. 2) Народное хозяйство данной страны, или его часть (субъекта Федерации, муниципалитета, Б.Х. и Е.Ш.), включающая соответствующие отрасли и виды производства // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1530.


[Закрыть] и финансов. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам РФ жёстко! Мало того, как пишет Ю. В. Агибалов федеральный законодатель стал постоянно пополнять новыми полномочиями субъекты РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые должны осуществляться за счёт средств бюджета субъекта Федерации. На 2012 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта РФ, было отнесено решение 102 вопросов. В дальнейшем эта практика была продолжена. Таким образом, федеральный законодатель, дополняя перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184, фактически снимает с федерального уровня финансовую нагрузку, при этом сегодня, очевидно, что многие из этих вопросов не могут быть реализованы за счёт средств бюджета субъекта Федерации (без субвенций из федерального бюджета)544544
  См.: Агибалов Ю. В., Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: исторические и правовые аспекты. Воронеж. Вестник ВГУ. Серия: Право. 2013. №2. С. 31—32.


[Закрыть].

В результате, в отличие от федерального закона, Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

Как отмечала в 2007 г. Л. Н. Кузнецова «Проблемы бюджетного устройства субъектов РФ приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться, каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует „включить“, чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ и т. п. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование внешних и внутренних факторов, определяющих формирование и величину налогового потенциала региона»545545
  См.: Кузнецова, Л. Н. Формирование и приоритеты развития налогового потенциала субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Саратов. 2007. С. 10.


[Закрыть].

На практике же мы видим совершенно другую картину, выражающуюся, в том числе и в содержании конституций (уставов) субъектов РФ. Так в первой редакции Устава Хабаровского края имелась ст. 63 «Налоговая система в Хабаровском крае» характеризующая механизм формирования краевой налоговой системы. В редакции от 18.12.2019 г. термин «налог» в краевом уставе вообще не упоминается.

Как показывает проведённый анализ, федеральный центр резко сократил возможности самостоятельного решения субъектами Федерации своих экономических вопросов. Такое отношение к правам субъектов РФ в сфере региональной экономики не могло не сказаться на социально-экономическом положении населения в Хабаровском крае, да и большинства субъектов РФ.

Так, анализируя Сводный доклад Хабаровского края о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2009 г., газета «Хабаровский Экспресс» отмечает, что за 2009 г. Хабаровский край в рейтинге российских регионов по показателю «Общий уровень эффективности» переместился с 48 места на 57. Анализ, сделанный газетой «Хабаровский Экспресс» в масштабе ДФО, показывает, что край, как и в 2008 г., на четвёртом месте, но в 2009 г. его обошли ЕАО (общероссийское место 41), Амурская область (52) и Приморский край (53)546546
  Газета «Хабаровский Экспресс», 2010. 26 сентября – 6 октября. №40 (891).


[Закрыть].

Комментируя отчёт Губернатора края о результатах деятельности Правительства каря в 2019 г. депутат ЗДХК от КПРФ 08.07.2020 г. отметил, что «…в 2019 г. в крае закрылось более 1700 предприятий малого бизнеса»547547
  См.: URL: https://www.YouTube.com (Дата обращения 14.07.2020 г.).


[Закрыть].

В интервью СМИ Заместитель Председателя Правительства РФ – полномочный представитель Президента РФ в ДФО Ю. П. Трутнев 13.07.2020 г. назвал работу руководства Хабаровского края плохо организованной. И у меня есть все на это основания, добавил он. Ю. П. Трутнев отметил, что, когда он начинал работу на Дальнем Востоке, Хабаровский край был на 18 месте среди российских регионов по инвестиционному климату, а сейчас опустился на 63 строчку. Он объяснил, что Хабаровскому краю «выделили миллиарды» на строительство онкодиспансера и дворца самбо, однако ничего так и не было построено548548
  См.: URL: https://www.rbc.ru (Дата обращения 14.07.2020 г.).


[Закрыть].

При обсуждении отчёта губернатора Хабаровского края 08.07.2020 г о результатах деятельности краевого правительства в 2019 г., депутат ЗДХК от КПРФ отметил, что в крае не решаются социальные программы и как результат население просто бежит из края. За 2019 г. население края сократилось на 5830 человек. Очень показательной оказалась молчаливая реакция присутствующих на отчёте Губернатора края, когда Губернатор задал вопрос: «…кто в крае знает число умерших и рождённых в 2019 г.», ни министры Правительства края, ни депутаты, присутствовавшие на отчёте, ответить на него не смогли! То есть на момент отчёта такой информацией руководство края не владело549549
  См.: URL: https://www.YouTube.com (Дата обращения 14.07.2020 г.).


[Закрыть].

Реформы в сфере экономики на региональном уровне, сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на население ДФО, которое всё больше понимает бесперспективность проживания на дальневосточных территориях (так стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6% численности населения в год. Динамику по Хабаровскому краю наглядно показывает приводимая ниже таблица 1.

Таблица 1. Численность населения Хабаровского края (1985 – 2021 гг.)

Таблица показывает, что тенденция убытия населения кря продолжается и в XXI столетии550550
  Исследования, проведённые учёными ДВАГС в 2013 г. показали, что 47,1% опрошенных молодых жителей края желают покинуть край // Телепрограмма «Анатомия новости», 31.10.2017.


[Закрыть].

Состояние экономики Хабаровского края, как и всего Дальнего Востока, после экономических «реформ» последнего десятилетия XX – второго десятилетия XXI столетий, очень чётко прослеживается на судьбе строительной и аграрной отраслей.

Хорошим пояснением ситуации в строительной отрасли являются воспоминания бывшего первого секретаря Комсомольского-на-Амуре горкома КПСС Е. Н. Хорошилова который, говоря о результатах реформирования строительной отрасли г. Комсомольска-на-Амуре и социальном положении его жителей пишет: «…ликвидирован трест „Комсомосльскжилстрой“, набравший (к концу 1980 гг., Б.Х и Е.Ш.) мощность кирпичного строительства объёмом около 50000 кв. м жилья в год. ˂…˃ Численность города опустилась с максимума 337 до 260 тысяч человек. Рождаемость в городе на 1000 жителей за последние 20 лет снизилась с 20 до 9 – 10 человек»551551
  Хорошилов Е. Н. Комсомольск-на-Амур – 80. Город, который мы не достроили. С. 231—233, 249 // ГАХК. НСБ. №4546.


[Закрыть].

А вот как характеризовали г. Комсомольск-на-Амуре (когда-то инженерную столицу Дальнего Востока) в приложении к Российской газете «Экономика Дальнего Востока» за 27.04.2017 г. «…город выглядит неухоженным, серым и очень грязным ˂…˃ здесь на улице редко можно увидеть крановую технику – строят мало. Здесь повсеместно горы мусора – и ни одного дворника вокруг».

И подобное положение на Дальнем Востоке не только в г. Комсомольске-на-Амуре552552
  В 2011 г. Общественная палата РФ признала Хабаровский край самым дорогим субъектом Федерации по стоимости услуг ЖКХ, стоимости лекарств, продуктового набора. По сообщению телевизионной программы «Вести. Хабаровск» от 08.02.2013 г. «Хабаровский край попал в число 10 регионов с самой грязной питьевой водой». Столица края, г. Хабаровск, в 2012 г. был признан самым дорогим городом России по стоимости жилья // Телепрограмма «Вести. Хабаровск», 18.12.2012 г. Одновременно в течение нескольких последних лет в г. Хабаровске ухудшается экологическая обстановка, в результате Минприроды России поставило Хабаровск на 18 место среди самых грязных городов России // URL: AmurMedia.ru. 06.02.2013 г. (дата обращения: 31.10.2017). И такая ситуация длится уже несколько десятилетий и не только в г. Хабаровске. По сообщению информационного агенства Vostok.Today на слушаниях у Президента РФ отмечалось, что «Хабаровский край входит в семёрку субъектов РФ, в которых сохраняется наиболее острая ситуация по невыплате заработной платы. Край войдёт в 2018 г. с дефицитом бюджета в 9,5 млрд рублей и сэкономит на престарелых и инвалидах» // URL: http://vostok.today. (Дата обращения: 31.10.2017).


[Закрыть].

Плачевно обстоят дела и в сельском хозяйстве как Дальнего Востока, так и края.

Наглядно упадок в сельском хозяйстве Дальнего Востока показывает судьба сельских сёл, отстроенных в 1970 – 1990 гг. Минводхозом СССР. Так на фото 16 (слева) центральная улица с. Сиваковка Хорольского района Приморского края (застроенная в 1990 гг. двухэтажными коттеджами), когда-то крупнейшего на Дальнем Востоке рисоводческого совхоза. Совхоз прекратил своё существование. Люди бросают построенные государством дома, коттеджи, уезжают. Брошенные дома разваливаются.

В течение последних 20 лет доля сельского населения на Дальнем Востоке имеет тенденцию к медленному сокращению. В Хабаровском крае процент сельских жителей сократилась с 19,4% до 18% (численность сельских жителей за период 1996 —2016 гг. сократилась на 58,4 тыс. человек).

Также происходит увеличение среднего возраста сельских жителей, снижение доли трудоспособных граждан в общей численности сельского населения (с 19,22% на 01.01.1995 до 17,91% на 01.01.2016). Это связано, в том числе, и с низким уровнем жизни на селе, слаборазвитой социальной инфраструктурой в сельской местности.

Созданная система управления сельскохозяйственной отраслью в крае привела к тому, что доля сельского хозяйства в валовом региональном продукте Хабаровского края к концу второго десятилетия XXI столетия заметно снизилась и ежегодно составляет около 2,2% (с учётом охоты и лесного хозяйства – 4,4%). Край обеспечивает себя на 80% картофелем, яйцом – на 84%, овощами – на 35%, мясом – на 16%, молоком – на 14%.

Но территории дальневосточных сёл не остались пустынными. Их стали активно осваивать наши соседи китайцы. Именно они занялись производством сельскохозяйственной продукции на полях Дальнего Востока.

Анализ правового обеспечения экономической деятельности Хабаровского края позволяет сказать, что созданная в 1994 – 2003 гг. система регионального управления в сфере экономики оказалась неэффективной и требует дальнейшего совершенствования.

И вновь приходится констатировать, что подобное положение было во всех дальневосточных субъектах РФ.

В связи с этим представляют интерес планы федеральных органов государственной власти России по формированию эффективной как в целом системы управления на региональном и муниципальном уровнях, так и системы управления экономикой российских субъектов. Так председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Федерации и региональной политике В. В. Усачев в 2009 г. в своей статье «Мощь России прирастает регионами»553553
  См.: Усачев В. В. Мощь России прирастёт регионами // Российская Федерация сегодня, 2009. №4. С. 16—17.


[Закрыть] говорит о следующих мерах, которые «…помогли бы поддержать развитие российских регионов и создать равные условия гражданам, независимо от места их проживания, в реализации своих социальных и экономических прав»: