Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

– система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1, ст. 77);

д) во втором десятилетии XXI столетия происходит децентрализация полномочий, закреплённых за федеральными органами государственной власти, что, в свою очередь, приводит к росту объёма полномочий органов государственной власти субъектов РФ8282
  Например, в 2011 г. в Государственную Думу был внесён пакет законопроектов о децентрализации полномочий федеральных органов власти, реализация которых позволила провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Такое перераспределение полномочий увеличило объем государственно-правовых отношений, регулируемых конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ. Подробнее см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский гос. ун-т. 2012.


[Закрыть].

Законодательство субъектов РФ получило мощный импульс к развитию, в результате которого не только были приняты новые нормативные акты во исполнение мероприятий реформы, но и произошла систематизация всего законодательного массива субъектов РФ, что требует изучения этого процесса;

е) из уст отдельных лидеров политических партий, руководителей государственных органов субъектов РФ и представителей научных кругов слышатся, во-первых, хвалебные характеристики созданного постсоветского регионального управления, этакие новые мантры не соответствующие действительности, но способные воздействовать на сознание человека с целью его успокоения и отвлечения «от забот насущных»; во-вторых, призывы к изменению формы государственного устройства8383
  Так В. В. Жириновский в течение многих лет предлагает унитарное устройство государства, Глава Крыма С. В. Аксёнов выступая 14.03.2017 г. по телеканалу «Первый Крымский» предложил восстановить монархию.


[Закрыть];

ж) внесением в Государственную Думу проекта закона №1256381—7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»8484
  См.: URL: http://council.gov.ru (дата обращения 19.12.2021 г.).


[Закрыть] и принятие его в конце 2021 г. как закона №414-ФЗ8585
  Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 №414-ФЗ // СЗ РФ, 27.12.2021, №52 (часть I), ст. 8973.


[Закрыть] который, как следует из его названия, должен регламентировать общие принципы организации органов публичной власти в субъекте РФ. Однако знакомство с его содержанием позволяет сделать вывод о том, что он, как и прежний Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»8686
  Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005.


[Закрыть] (далее, Федеральный закон №184, Закон №184), совершенно далёк от формулировки общих принципов организации органов публичной власти в субъектах РФ, что требует тщательного анализа действенности норм нового закона;

з) в последнее десятилетие XX столетия в России началось интенсивное строительство нового для России института местного самоуправления.

Личный опыт авторов в законотворческой работе в сфере местного самоуправления, аналитическая работа и обобщение итогов строительства этого института в дальневосточных субъектах РФ, в том числе и в Хабаровском крае, позволяют подвести черту под многолетним законотворчеством субъектов РФ в правовом обеспечении формирования МСУ и дать совершенно новые оценки его роли и места в системе российской публичной власти.

Внесение в Государственную Думу ФС РФ проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №40361—88787
  Там же.


[Закрыть] и обсуждение его в 2022 г. показывает, что перед российскими научными кругами по-прежнему стоит задача изучения данных общественных отношений;

и) историческая практика государственного строительства в равноправных субъектах РФ в нашей стране незначительна и протекает в условиях сложной конкуренции трёх постоянно действующих политических процессов: осуществлении власти на основе разделения, централизации и регионализации, что в свою очередь требует дальнейшего изучения демократического развития важнейших институтов российской политической системы, в том числе региональных органов государственной власти их взаимодействия.

Исходя из того, что российское правовое поле, в том числе и субъектов Федерации, на протяжении последних более чем двадцати лет отличается нестабильностью, прошедшие в эти годы в регионах преобразования остро ставят вопрос об историко-правовых исследованиях выравнивания асимметричности статуса субъектов РФ, авторы сочли возможным и необходимым, переиздавая пособие, дополнить и исправить отдельные положения изданных ранее учебных пособиях и монографий. Кроме того, время показывает, что необходимо учитывать и тот факт, что Хабаровский край обладает рядом особенностей, связанных с его геополитическим положением, специфическим составом населения и историей освоения этих территорий, что заметно влияет на правовую регламентацию складывающихся здесь общественных отношений.

Всё вышесказанное позволяет воспринимать государственное право субъекта РФ составной частью единого российского права входящую в конституционное право РФ как его институт8888
  На наш взгляд достаточно аргументировано обосновано место конституционного (уставного) права субъектов РФ в правовой системе российского права в учебнике В. Р. Давтяна и Д. В. Кононенко вышедшем в 2017 г. См. Давтян, В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. М.: Издательство Юрайт. 2017. С. 4—8. Однако, как отмечает В.А Кочев (2011 г.) «…концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступают видные представители московской школы конституционного права (МГУ)». См.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ …С. 11.


[Закрыть] в силу следующих системообразующих факторов8989
  Как пример, см.: Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2008; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры…


[Закрыть]:

– во-первых, указанный институт содержит общие принципиальные положения, присущие таким государственно-правовым институтам данной отрасли как институты основ конституционного строя; федеративного устройства; организации публичной власти и др.;

– во-вторых, исходя из единства и общности конституционно-правовых норм, не только образующих указанные государственно-правовые институты, но и обеспечивающих согласованное функционирование двух уровней конституционного законодательства РФ9090
  Подробнее см.: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65. С. 10.


[Закрыть].

Данное монографическое исследование вобрало в себя новые научные изыскания, проведённые как авторами данной публикации9191
  См., например, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XXI вв.: Монография: Дальневосточный центр муниципального права. 2013. (Далее, Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…); Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП, 2019; Хачатурян Б. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополн. / [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации: Историко-правовое исследование. Изд. 4, переработанное и дополненное. Хабаровск: ДВНЦМП. 2019. Хачатурян Б. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций) [Б. Хачатурян, Е. Шишкина]. Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск, 2020.


[Закрыть], так и российскими учёными различных гуманитарных наук в области регионального государственного строительства, в том числе и дальневосточниками9292
  См., например, Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18, №5. С. 87—91; Ниматулаева Р. А., Мгомедова А. А. Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации // Закон и право. Политические науки. 2018. №7. С. 36—38; Мильчаков М. В. Дальневосточные субъекты Российской Федерации: социально-экономическое положение и меры государственной поддержки // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Естественные науки. 2018. №4. С. 71—79; Нечкин А. В. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. М.: Изд-во Юрайт, 2019; Черепанов В. Устав субъекта Российской Федерации: концептуальный подход на примере Ставропольского края // Федерализм. 2019. №4. С. 59—74. И. др.


[Закрыть].

Изменения и дополнения, в основном, коснулись анализа нормативной правовой базы, регламентирующей общественные отношения, рассматриваемые в издании. В основном это историко-правовой анализ формирования, изменения структуры и расширения полномочий органов государственной власти края. Анализировался и личный опыт работы Б. Г. Хачатуряна в должности депутата Хабаровской краевой Думы, заместителя председателя Хабаровской краевой Думы – председателя постоянного комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями; начальника отдела Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу (далее, ДФО9393
  Дальневосточный федеральный округ образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был расположен в г. Хабаровске. В состав ДФО были включены: Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная области (ЕАО), Корякский (КАО) и Чукотский (ЧАО) автономные округа. Камчатская область и входивший в неё Корякский автономный округ 01.07.2007 г. объединились в Камчатский край (см. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119); Указом Президента РФ от 10.05.2015 г. в перечень округов были внесены соответствующие коррективы. Указом Президента РФ от 03.11.2018 №632 в состав ДФО были включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ. Указом Президента РФ от 13.12.2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток. Площадь территории округа 6 952 555 км² (40,6% от площади РФ). Численность населения округа по данным Росстата составляет 8 188 594 чел. (2019). Плотность населения —1,33 чел./км² (2019). Городское население – 57,06% (2018).


[Закрыть]) по экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований; доцента кафедры государственно-правовых дисциплин ДВАГС и профессора аналогичной кафедры ДВФ РАП.

Пособие пополнено новыми параграфами, раскрывающими различные стороны российской системы публичной власти, такими как: ответственность Законодательной Думы Хабаровского края и её депутатов; оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; ответственность исполнительных органов Хабаровского края, что позволило более полно раскрыть состояние правовой регламентации и механизм выполнения полномочий краевыми органами государственной власти.

Таким образом, можно констатировать, что на день подготовки данного монографического учебного пособия в историко-правовой науке превалируют противоречивые взгляды в толковании конституционных норм, касающихся статусного положения субъектов РФ, не выработан единый терминологический подход, учитывающей как теоретические разработки, так и практику их преобразований в последние 30 лет. Одновременно законодательные органы субъектов РФ, как правило, плетутся в «хвосте» требований дня, не верифицируют9494
  ВЕРИФИКАЦИЯ [от лат. verum «истинный» + facere «делать»] – в различных сферах деятельности человека может подразумевать: проверка, подтверждение, метод доказательств каких-либо теоретических положений, алгоритмов, программ и процедур путём их сопоставления с опытными // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 192.


[Закрыть] результаты теоретических изысканий и реформ. В свою очередь реорганизация правового статуса субъектов Федерации требуют быстрых и действенных решений, точной нормативной регламентации, которые могут и должны дать научные изыскания в сфере государственного строительства в субъектах РФ.

В связи с новизной, недостаточной научной и правовой разработанностью большинства государственно-правовых институтов государственного права Хабаровского края научные исследования данного института конституционного права России, во-первых, диктуют необходимость подобного рода исследований, что позволяет выяснить как положительные, так и отрицательные уроки истории государственного реформирования Хабаровского края в ранг равноправного субъекта РФ, а история, как известно не прощает не выученных уроков. В связи с этим и это, во-вторых, исследование системы органов государственной власти субъекта РФ, истории её формирования и механизма взаимодействия органов государственной власти в условиях разграничения предметов ведения и полномочий является весьма актуальным.

Не вызывает сомнения и тот факт, что знание конституционных и уставных начал организации публичной власти в республиках, краях, областях, … правового положения Хабаровского края как равноправного субъекта РФ; правового статуса жителей; территориального деления; правового положения органов государственной власти; организации МСУ; государственной и муниципальной службы; финансово-экономических отношений; и других государственно-правовых институтов Хабаровского края является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих края.

Данное издание и позволяет получить эти знания, в чём его практическая значимость.

Практическое значение исследования заключается и в том, что его результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права, истории государства и права России в высших и средних учебных заведениях, послужат основой для специальных курсов по государственному строительству Хабаровского края как одного из субъектов Российского федеративного государства.

Как совершенно справедливо отмечает А. Елаев «При преподавании указанной отрасли, – (Конституционное право субъектов РФ, Б.Х и Е.Ш.), – отдельно от конституционного права России и муниципального права в сознании студентов будут строго различаться три отрасли публичного права – федеральное конституционное право – конституционное право субъекта – муниципальное право, каждая со своим предметом регулирования при единстве императивного метода»9595
  Елаев А. Конституционное право субъекта Российской Федерации…


[Закрыть].

Внесение в Конституцию РФ 01.07.2020 г. поправок и дополнений означает начало нового отсчёта истории строительства российской государственности. Новая редакция Конституции РФ, зафиксировав ориентиры и ценности дальнейшего развития России как суверенного государства, закрепила за Россией право на свой собственный путь развития. Конституция повышает ответственность за положение дел в стране, прежде всего всех граждан и заставляет думать о смыслах: зачем нам нужна семья, зачем нерушимость границ, зачем разделение властей, зачем развивать технологии и т. д.

Ответы на эти вопросы должны искать преимущественно законодатели (федеральные и региональные), что в свою очередь ставит перед ними необходимость осмысления достигнутого за 27 лет в области государственного строительства как в целом по России, так и в субъектах РФ, что в свою очередь приведёт к изменению значительной части правового поля9696
  Как сообщалось в СМИ уже 08.07.2020 г. в Государственной Думе ФС РФ начал обсуждаться проект закона о внесении в федеральные законы дополнений, уточняющих понятие экстремистской деятельности и ужесточающих ответственность за нарушение территориальной целостности страны. К 09.07.2020 г. в Государственной Думе был составлен предварительный список законов, принять которые требуют поправки в Конституцию. Как сообщали депутаты ГД ФС РФ их около сотни.


[Закрыть]. Именно в помощь хабаровским законодателям провести анализ достигнутого и наметить перспективы дальнейшего законотворческого процесса, и подготовлено новое издание книги. В этом также заключается практическое значение данного исследования.

Территориальные параметры монографического исследования включают границы Дальневосточного федерального округа, в состав которого включён Хабаровский край как равноправный субъект Российской Федерации.

Хронологические рамки исследования. Нижняя граница исследования – конец 1980 гг. – начало 1990 гг.: разрушение СССР и советских органов государственной власти и управления, произведённые партийной (КПСС) верхушкой в результате которых на политической карте мира появилось новое суверенное государство – Российская Федерации – Россия со своими органами государственной власти и своей системой местного самоуправления.

Верхний рубеж – начало третьего десятилетия XXI столетия. Рубеж нами связывается с внесением в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных законов «Об общих принципах организации органов публичной власти в субъектах РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», которые, по мнению его авторов, подводят черту под более чем 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.1999 №184, и почти 20-летним периодом действия Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ и требуют анализа состояния и действенности органов публичной власти в субъектах РФ, созданных этими нормативными правовыми актами.

Как сообщает пресс-служба Госдумы, законопроектами совершенствуются механизмы организации и взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации (федеральных, региональных, муниципальных). А пояснительные записки уточняют, что законы принимается в целях обеспечения стабильности системы публичной власти. То есть федеральный законодатель признаёт, что созданная по Федеральным законам №184 и №131 система публичной власти в субъектах РФ была нестабильной, о чём авторы данного монографического учебного пособия говорили неоднократно в течение десятилетий…

Таким образом, проекты законов подводят черту под процессом формирования публичной власти, осуществляемой в России в течение более тридцати лет. А это значит, что тема государственного строительства в субъектах Федерации не исчерпана и переходит на новый уровень, что, смеем предположить, потребует дальнейшего изучения складывающихся новых общественных отношений.

В данном учебном пособии эти проекты законов не рассматриваются. В работе дана только краткая их характеристика. Авторы исходят из того, что возможность провести анализ новых систем регионального и местного управления, их эффективности появиться только через какое-то время после принятия соответствующих законов.

По нашему мнению, о качестве новых закона красноречиво скажут первые, внесённые в них изменения и дополнения и время их внесения. А это говорит о том, что авторам данного монографического учебного пособия придётся ещё неоднократно возвращаться к теме государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта Российской Федерации.

Объектом исследования являются складывающиеся в Российской Федерации и, конкретно в Хабаровском крае, общественные отношения, связанные с осуществлением народовластия посредством организации и деятельности, новых по своему статусу, органов государственной власти края (Законодательной Думы Хабаровского края, Правительства Хабаровского края возглавляемого высшим должностным лицом края – Губернатором Хабаровского края), регламентации организации и проведения выборов на территории края и установления дополнительных, региональных, гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, регламентирующих процесс формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ, включённых в состав ДФО и конкретно Хабаровского края.

Целью исследования является научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон осуществления государственного строительства в субъектах РФ; истории выравнивания статуса краёв, областей, … до уровня равноправного субъекта РФ на примере Хабаровского края.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

– рассмотреть историю реформирования краёв, областей, … из административно-территориальных единиц в составе РСФСР, в равноправные субъекты РФ, включённые в состав ДФО, учитывая, что в округе на день подготовки данного пособия наличествовали практически все типы субъектов РФ: республики, края, области, автономная область, автономный округ, закреплённые в качестве субъектов Федерации в Конституции РФ 1993 г.;

– изучив организационную структуру и механизм оптимизации деятельности органов государственной власти и управления в субъектах РФ вскрыть причинно-следственные связи происходящих в конце XX столетия изменений в организации публичной власти в Российской Федерации на примере субъектов РФ включённых в состав ДФО;

– исследовать сущность и специфику понятия и правового статуса органов государственной власти Хабаровского края исходя из его нового статуса – равноправного субъекта РФ, основы регионального избирательного права, историю и механизм формирования органов МСУ в муниципальных образованиях Хабаровского края;

– осмыслить конституционные основы организации и деятельности новых органов государственной власти в субъектах РФ и их интерпретацию в федеральных законах, Уставе Хабаровского края и законах края;

– проанализировать порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ, их взаимоотношения с населением, регламентацию региональных прав и свобод, на примере Хабаровского края;

– изучить нормы современного российского права, регламентирующие основы компетенции органов государственной власти субъектов РФ, включая накопленный в ДФО и Хабаровском крае компонент нормативного юридического обеспечения их деятельности;

– исследовать организационную структуру и возможности оптимизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– раскрыть особенности применения ответственности и реализации гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

– сформулировать понятие государственного права Хабаровского края;

– обосновать конкретные научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования формирования и деятельности органов государственной власти Хабаровского края с целью обеспечения максимально полной реализации народовластия как конституционной основы современного российского государства

– дать оценку действиям российской политической элиты по реформированию регионального и местного управления.

Высказывая своё мнение в отношении местного постсоветского самоуправления авторы (Б.Х. и Е.Ш.) исходят из того, что, как показывает история развития человеческого общества, человечество находится в постоянной борьбе со всевозможными препятствиями, которые бывают природными и рукотворными. Последние зачастую ведут к стагнации9797
  СТАГНАЦИЯ – (от лат. stagnum стоячая вода) – застой в экономике, производстве, торговле и т. п. // Шестерина Н. Л. Толковый словарь иностранных слов. М.: Кучково поле. 1998. С. 270.


[Закрыть] и даже разрушению общества, государства, субъекта федерации, муниципалитета. Вот таким рукотворным препятствием, мешающим России развиваться, на наш взгляд, и является либерально-западническая модель местного самоуправления, вброшенная в российское правовое поле научными кругами второй половины XIX столетия и поддержанное учёными и практиками конца XX столетия. Авторы в работе ставят перед собой задачи: раскрыть причины, принципы и последствия внедрения института местного самоуправления в постсоветской России; определить его роль и место в российской правовой системе и на примере конкретного субъекта РФ – Хабаровского края сделать выводы о том, какую же систему управления на уровне район, город, село, … мы создали, как в этой системе чувствует себя житель российских субъектов, муниципальных образований и, исходя из этих выводов, сделать соответствующие предложения.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который дал возможность исследовать наличную модель органов власти субъектов Федерации с позиций целостного публично-правового явления. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства различных компонентов исследуемых государственно– и политико-правовых явлений. Функциональный подход был ориентирован на изучение отраслевого, межотраслевого и территориального аспектов деятельности региональных органов государственной власти. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, а прогностический метод – для определения тенденций развития законодательства, регламентирующего вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ряда министерств и ведомств, решения Конституционного и Верховного судов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ.

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие в купе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большỳю часть источниковой базы составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях9898
  Как пример, см.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб: Изд-во Юридического института. 1999; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дисс. …канд. ист. наук. Хабаровск, 2002.


[Закрыть].

Вместе с тем, обзор научной литературы, проведённый как в изданных ранее учебных пособиях, так и в данном исследовании показывает, что проблема государственного права субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные9999
  Подробнее см.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 44.


[Закрыть], что позволило им выделить следующие институциональные подгруппы норм государственного права субъектов РФ:

– нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

– нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

– нормы, регулирующие статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

– нормы, регулирующие государственное управление в субъектах РФ;

– избирательное и референдумное право субъектов Федерации;

– конституционное и мировое судебное право субъектов РФ;

– нормы, регулирующие региональное местное самоуправление100100
  Подробнее см.: Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 38—39.


[Закрыть].

Всестороннее раскрытие этих отношений предполагает разнообразие подходов к их выявлению и изучению. Именно в совокупности изложенных выше норм государственного права субъектов РФ авторы данного издания и постарались построить его содержание.

Эмпирическую базу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, опыт функционирования Законодательной Думы Хабаровского края, краевого Правительства, возглавляемого Губернатором края, их аппаратов, судебная практика, материалы статистики, личный опыт законотворческой и экспертной работы Б. Г. Хачатуряна.

Степень научной разработанности и научная новизна работы.

Проблемы теории и практики государственного строительства в субъектах федерации на протяжении многих лет находятся в центре внимания как зарубежных исследователей, так и российских учёных. Несмотря на хорошо исследованные зарубежными историками, политологами, юристами базовые вопросы этого общественного феномена, отечественные учёные изучают их применительно к условиям России, её разнообразным социальным и политическим особенностям. Прежде всего, речь идёт о влиянии на региональное государственное строительство специфичности российского федерализма, о его традициях, о практике создания органов государственной власти на региональном уровне, их взаимодействии. Именно эти направления исследований положены нами в основу данного издания

Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных исследователей. Здесь, прежде всего, необходимо отметить работы Ш. Л. Монтескье (1689 – 1755)101101
  Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М.П. Баскина. М.: Гослитиздат. 1955.


[Закрыть], Ж. Ж. Руссо (1712 – 1778)102102
  Руссо Ж. Ж. Соображения об образе правления в Польше и о плане его переустройства, составленном в апреле 1771 г. // Политические сочинения. СПб.: 2013. С. 487—589.


[Закрыть], А. де Токвиля (1805 – 1859)103103
  Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Весь Мир, 2000.


[Закрыть], а так же основоположников американского федерализма: А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея104104
  См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994. (Далее, «Федералист…» или «Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея…».


[Закрыть] и др. Они обосновали суть федеративного государства, предложили демократические механизмы формирования и формы организации, заложили теоретический фундамент для осмысления всех процессов, связанных с федерализмом, осуществлении власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Рассматривая категории «законодательство», «законотворчество», «государственное право», «субъектный состав федерации», «статус субъекта федерации», «структура устава субъекта РФ», «региональное управление» авторы данного исследования в контексте проводимого анализа развития российского федерализма, регионального конституционного (уставного) нормотворчества и законотворчества, опирались на исследования признанных специалистов в области истории и теории государственного права, сравнительного правоведения субъектов РФ: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, А. Ф. Аяцкого, Л. Ф. Болтенковой, Н.А Власенко, Г. И. Денисова, С. Д. Князева, И. А. Умновой (Конюховой), Т. П. Коржихиной, Э.Г Липатова, С. В. Нарутто, А. С. Пиголкина, В. М. Сырых и других авторов105105
  См.: Авакьян С. А. Разделение властей: для каких уровней применять? // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. С. 15—26; Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма / Сб.: Российский Федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. М., Изд-во РАГС. 1998; Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дис. … д-ра истор. наук. Саратов, 1999; Болтенкова Л. Ф. Дискуссионные вопросы создания законодательной базы субъектов Российской Федерации // Сб. Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1997; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998; Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995; Пиголкин А. С., Сырых В. М. Методическое обеспечение проектирования законов субъектов Российской Федерации // Хабаровск. ДВАГС. 2001.


[Закрыть]

Изучение истории немыслимо без привлечения документального материала. Издание пополнено архивными данными; таблицами, схемами, фотографиями, ряд которых взяты из личного архива Б. Г. Хачатуряна; воспоминаниями участников уставного процесса, позволяющими более развёрнуто раскрыть особенности государственного устройства, уставного правотворчества и законотворчества одного из субъектов РФ – Хабаровского края; вводит в оборот большой массив новых архивных документов и новейших изысканий российских учёных, проведённых в период с 2018 по 2022 гг. по вопросу государственного права субъектов РФ.

Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первый опыт исследования вопросов развития и становления российской региональной государственности, осмысления и анализа государственно-правового статуса субъекта РФ, на примере Хабаровского края, который имеет особое значение для обеспечения геополитических интересов России на Азиатско-Тихоокеанском пространстве.

На примере Хабаровского края в издании впервые: рассмотрена история формирования органов государственной власти в субъектах РФ включённых в состав ДФО, с момента освоения Россией этих территорий; правовая регламентация механизма перевода административно-территориальных единиц (краёв, областей, …) в составе РСФСР в равноправных субъектов Российской Федерации; раскрыты основные элементы их конституционно-правового статуса; сформулировано авторское понятие государственного права субъекта РФ; обоснованы некоторые практические рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование регионального уставного нормотворчества и законотворчества на современном этапе развития Российской Федерации; раскрываются отдельные противоречивые взгляды среди депутатского корпуса на правовую регламентацию системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Хабаровском крае.

Исходя из того, что без возвращения к истории вопроса, невозможно понять сути происходящих в конце XX – начале XXI вв. в Хабаровском крае изменений в его статусном положении, Е. Шишкиной подготовлен и в начале каждой главы, отдельных параграфов пособия, включён большой блок исторических ремарок106106
  РЕМАРКА (фр. remarque) замечание автора текста (книги, рукописи, письма) уточняющие или дополняющие какие-либо детали // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1114.


[Закрыть] рассматривающих предысторию современных изменений в государственном устройстве краёв, областей, … как равноправных субъектов РФ.

Отличительной чертой пособия является рассмотрение: проблем ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ перед населением соответствующих территорий; вопроса о роли и месте партийных (КПСС) функционеров в развале советской системы государственного управления СССР – РСФСР в 1990 гг. Сформулирован новый взгляд на место и роль местного самоуправления в системе российской публичной власти.

Апробация результатов исследования проводилась Б. Г. Хачатуряном в ходе работы депутатом Хабаровской краевой Думы – заместителем председателя Думы, начальником отдела Главного управления Минюста России по ДФО по экспертизе нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований дальневосточных субъектов РФ, преподавания авторами учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Государственное право субъектов Российской Федерации» в ВУЗ и СУЗ, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих дальневосточных субъектов РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы государственного строительства в одном из субъектов РФ – Хабаровском крае, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов. Перед собой они ставили иные задачи – приоткрыть страницу истории данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального государственного строительства и прежде всего уставного нормотворчества субъектов РФ, познакомить с ними заинтересованных читателей и, сформулировав выводы и предложения по их решению, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы и с помощью исторических фактов закрепить правду о причинах, способах и результатах крутого изменения в государственном строительстве России, выборе форм этого строительства, сделать так, что бы эта правда не забывалась и не искажалась.

По нашему мнению, этой книгой обязательно будут пользоваться. Даже те, кто станет её ругать или демонстративно игнорировать. Потому как другой такой просто нет, да и написать её больше некому, во всяком случае, пока. Честному же исследователю поднятых проблем, пожелавшему разобраться в истории реформирования органов публичной власти в одном из субъектов РФ в 1990 – 2022 гг. и при этом не ознакомившегося с данным изданием, будет сделать это, на наш взгляд, очень проблематично. Будут ли авторы её дальше обновлять – покажет время.

Структура монографического учебного пособия «Государственное право Хабаровского края» отражает логику, цель и задачи исследования и обусловлена хронологическим принципом изложения материала, который опирается на периодизацию истории государственного строительства Хабаровского края как равноправного субъекта РФ, разработанную и обоснованную авторами и состоит из введения, шести глав, заключения, глоссария и одного приложения.

Хабаровск – Сочи

25.03.2022 г.