Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Президент в свою очередь издаёт 23.08.1993 г. Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»250250
  О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23.08.1993 №1313 // САПП РФ. 1993. №35, ст. 3313.


[Закрыть], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. То есть Ельцин счёл себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Период противостояния между федеральными органами власти закончился изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного251251
  См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину.


[Закрыть] Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»252252
  О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.09.1993 №1400 // САПП РФ. 1993. №39, ст. 3597.


[Закрыть], которым Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» высшего и единственного органа государственной власти – Съезда народных депутатов253253
  См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости СНД и ВС РСФСР от 24.09.1993, №5807-I.


[Закрыть], одновременно расширив полномочия исполнительных органов власти и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»254254
  САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.


[Закрыть], рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы255255
  Это второй случай предательства российской политической элитой интересов своей страны, в течение буквально нескольких лет, в угоду западным либеральным требованиям, предъявляемым Российской Федерации под лозунгами доступа к демократическим ценностям, демократизации управления, строительства гражданского общества и т.п., но проведённых ради удовлетворения своих личных корыстных интересов и приведших к катастрофе в управлении, экономики, идеологии и поставивших, теперь уже, на грань развала, Российскую Федерацию.


[Закрыть]. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Тем не менее, положение Президента было шатким.

Что бы легализовать президентское полновластие и постфактум легитимировать свои действия Ельцина 11.10.1993 г подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря 1993 г.256256
  О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16.101993. №1633 // САПП РФ. 1993. №42, ст. 3995.


[Закрыть]

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Как пишет В. В. Иванов «Институт „всенародного голосования“ специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона „О референдуме РСФСР“ о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на „всенародном голосовании“ требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8% от общего числа граждан, а „за“ было подано 56,6% голосов»257257
  См.: Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…


[Закрыть].

Основными авторами текста Конституции считаются С. М. Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) С. С. Алексеев. Финальную редакцию Б. Н. Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Ю. М. Батурина – лётчика-космонавта России, помощника Президента России в 1993 г.)258258
  См.: Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 364—365.


[Закрыть].

Принятая 12.12.1993 г. и вступившая в силу 25.12.1993 г. новая Конституции Российской Федерации259259
  Большинство граждан, принявших участие во всенародном голосовании на территориях дальневосточных субъектов РФ, проголосовало «ЗА» принятие новой Конституции России. В Хабаровском крае «ЗА» новую Конституцию проголосовало 70,46% избирателей от числа внесённых в списки.


[Закрыть] (далее, Конституция РФ), продолжив либеральные преобразования в государственном устройстве России закрепила в ст. 5 равноправие субъектов РФ, оставив республикам, хоть и в скобках, статус государства с правом иметь свои конституции, способ принятия которых, в соответствии со ст. 66, республики определяли самостоятельно и законодательство, а вот за краями, областями,… сохранили термин «субъекты РФ», предоставив им право принимать только представительным органом свой устав и законодательство.

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество260260
  Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официального обнародования нормативных правовых актов (НПА), которая осуществляется по определённой процедуре.


[Закрыть] республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах – конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый авторами анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 – 1993 гг. на территории РСФСР – РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституционной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства261261
  См.: Хачатурян Б. Г. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов Российской Федерации: к истории вопроса (1993 – 1997 гг.). Выступления на IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии». Биробиджан: ИКАРП ДВО РАН. 1998 // Региональные проблемы. №3—4. 1999. С. 75—83; Он же. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) // Сб.: Россия и социализм накануне XXI века). Хабаровск: ДВАГС. 1999. С. 135—143; Он же. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм, 2008. №2 (50). С. 165—174. Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России: историко-правовое и критическое исследование: Монография. М.: ООО «Издательство «Элит». 2008. С. 852; Димитрова Е. Н. Формирование представительных органов власти в Красноярском крае (1990 – 1993) // Социология власти. 2011. №4. С 182—190.


[Закрыть].

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример – США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идёт сверху.

Суть федерации прослеживается на принципах её построения. В России федеративные принципы сформулированы в Конституции РФ. Российские учёные, работающие в сфере федеративных отношений, рассматривают, в большинстве своём, принципы, изложенные в ст. 5 Конституции РФ 1993 г., относя к ним:

– равноправие субъектов РФ;

– государственную целостность;

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

При этом, как правило, забывая о таком принципе как принцип бюджетного федерализма включающий в себя:

– единую налоговую и бюджетную систему;

– самостоятельности бюджетов субъектов РФ, что означает наличие у регионов права в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов;

– равенство бюджетных прав.

И если первые пять принципов в основном чётко соблюдаются, то вот в отношении принципа бюджетного федерализма, как мы увидим ниже, этого сказать нельзя.

Анализируя в 2000 г. итоги реформирования российской государственности262262
  См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 47.


[Закрыть] Б. Г. Хачатурян выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.;

пятый, окончание разрушения государственного управления на уровне субъектов РФ и начало выравнивания статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г. и Федерального закона №184. Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством.

Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то в начале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. Отсюда и формирование РСФСР на основании двух принципов: национального и территориального. При этом субъекты, созданные по национальному принципу более подвержены сепаратистским тенденциям, нежели созданные по территориальному.

В конце же XX в. российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку263263
  Во втором десятилетии XXI столетия, говоря о сути федеративного государства, отдельны учёные вновь связывают современную востребованность федеративного построения российского государства с развитием демократических процессов. Подробнее см. Эбзеев Б. С. Предисловие к кн.: Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства / предисл. Б. С. Эбзеева. М.: Норма. 2001. С. 2; Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 5.


[Закрыть]. Можно говорить, что именно в этот период начали склады-ваться реальные федеративные отношения, что потребовало правовой регламентации правотворческой компетенции субъектов РФ.

Проведённый анализ истории российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, федеративное устройство России объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, императивы её федеративному устройству нет;

во-вторых, тенденция к федерализму в России «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций в 1917 г. и вначале 1990 гг. В будущем правящая элита России – это должна учитывать;

в-третьих, история российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти показывает, что в России реформы регионального управления никогда не проводились снизу. Население губерний, областей, республик в составе РСФСР, краёв, автономных областей и автономных округов, в лучшем случае, молчаливо соглашались с новациями, проводимыми вышестоящими органами государственной власти страны, зачастую не понимая их смысла.

Таким образом, говоря о региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши, получила опыт региональной парламентской деятельности, использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России, имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь царским правительством земства»264264
  См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 161.


[Закрыть].

В результате в Сибири и на Дальнем Востоке, на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение бессословных представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению, уровень земского управления нужно определять, как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления, с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ. Втягивание же земства в систему местного самоуправления на долгие годы разбалансировало систему управления на уровне губерния – город, село. И как результат, земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система местного самоуправления имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности на средства производства и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих265265
  В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведён до «работающего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не производстве». См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. Советский энциклопедический словарь к служащим относит лиц, получающих фиксированное жалование (из бюджета государства, Б.Х. и Е.Ш.). И делит их на следующие крупные профессиональные группы: административно-управленческие кадры, инженерно-технические работники (ИТР), и др. группы дипломированных специалистов (научные работники, преподаватели высшей и средней школы, врачи и т.д.), торговые и конторские работники // Советский энциклопедический словарь. М.: «Советская энциклопедия». 1982. С. 1219.


[Закрыть] и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом возрождения института частной собственности и приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы266266
  Подводя итог советского строительства, авторы монографии «История Российской Государственности» отмечают, двойственные процессы в развитии советской государственности проявляющиеся в том, что, когда одни были направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другие – на усиление и укрепление государства, вылившиеся в итоге в политическое перераспределение полномочий в пользу высших органов исполнительной власти и партийных организаций в центре и на местах. // История Российской Государственности: Монография. М.; ИНТЕРПРАКС. 1995. С. 164.


[Закрыть].

Инициированные в конце 1980 начале 1990 гг. в РСФСР – РФ реформы экономики и управления привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке. В эти годы закончили свою работу последние Советы в республиках, избранные ещё в СССР. С 1992 г. во всех субъектах Федерации представительные органы соответствовали действующему законодательству. Края, области, автономная область, автономные округа получили статус равноправных субъектов Федерации. При этом края, области и города республиканского подчинения, хотя и не имели своих законодательных органов, получили право на своё собственное правотворчество, разработку и принятие Уставов, которые подлежали в соответствии с Договором «…государственной защите на территории краёв, областей, так же, как и законы Российской Федерации».

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах РФ, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях региональ-ного управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные в это время региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ267267
  Это вывод подтверждает и тот факт, что в первые два десятилетия XXI столетия ряд губернаторов и их заместителей были досрочно освобождены от занимаемых должностей Президентом РФ, а отдельные из них даже отправились на скамью подсудимых, в том числе и дальневосточные, о чём будет сказано ниже. При этом региональные парламенты к этому процессу (контролю за деятельностью губернаторов и отстранения от должностей, не справляющихся с обязанностями) не имели никакого отношения.


[Закрыть], граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения.

Кроме того, в постсоветское время происходит нарождение новой государственной мифологии через распространение различных мифов, на которые в течение десятилетий обращают внимание как практики федерального строительства268268
  Так, Глава Администрации Хабаровского края В.И Ишаев анализируя в 1998 г. отношение федерального центра к субъектам РФ, писал: «Когда в Конституции было продекларировано равенство субъектов, то уже на второй день его полностью извратили. Республикам в составе России почему-то дали особый статус… Вспоминаю, как Президент и премьер собирали на совещание руководителей республик отдельно, и нас, глав администраций краёв и областей, – отдельно. Мы задавали вопрос: а почему? Мы же равноправные субъекты Федерации, проблемы у всех одинаковые. Более того, в основном, края и области по численности населения, по экономическому потенциалу, по значимости в политической системе России во многом превосходят республики. Так зачем же, на словах провозглашая одинаковый статус, людей тут же начинают делить по цвету глаз и волос? Почему власть столь упорно следует принципу „разделяй“?» (См.: Тихоокеанская звезда, 01.07.1998).


[Закрыть], так и учёные269269
  Например, В. В. Иванов говоря о вредности новой мифологии, отмечает рождение таких мифов: «Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как „территориальной демократии“, а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется ещё и необходимым элементом демократической системы. Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах. Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов. Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти». Подробнее, см.: В. В. Иванов. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…


[Закрыть]. По мнению авторов, если войти внутрь этой проблемы, то можно увидеть, что кроме упомянутых в сноске 269 мифов один из основных мифов – миф о равноправии субъектов РФ. Обосновывая равноправие российских субъектов, как правило, ссылаются на Конституцию РФ, которая в ст. 5 трижды употребляет в разных падежах термин о их равноправии (равноправ -ны, -ых, -ии). Но мало кто говорит, что уже в первом абзаце ст. 5 всё это разнообразие равноправия сведено на нет тем, что, как и в СССР республики определяются государствами, за ними сохраняется право на свою конституцию и населению предоставлена возможность самостоятельно определить способ её принятия270270
  Например, конституционными собраниями принимались конституции: в Дагестане (1994 и 2003 гг.), в Мордовии (1995 г.), в Республике Марий Эл (1995 г.), в Республике Калмыкия (1994 г.). Конституция Республики Татарстан была принята и провозглашена в соответствии с результатами народного голосования о государственном статусе Республики Татарстан. Путем референдума были приняты Конституция Республики Ингушетия (1994 г.), Конституция Республики Тыва (2001 г.), Конституция Чеченской Республики (2003 г.). Возможность внесения изменений в Конституцию или принятие конституции путем референдума предусматривается также в республиках Дагестан, Мордовия, Марий Эл, Удмуртия.


[Закрыть]. В то время как края, области, … оставшись просто субъектами РФ, получили право только на устав, при этом Конституция РФ в ст. 66 жёстко установила, что он принимается «законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации». Такая интерпретация конституционного равноправия позволяет предположить, что авторы Конституции РФ, в лучшем случае, не только не признавали субъекты РФ равноправными, но и считали граждан республик более политически, юридически и т. д. грамотными, способными самостоятельно принимать решения, нежели граждан краёв, областей, … а все размышления о равноправии субъектов РФ только миф призванный как-то успокоить региональный сепаратизм, разгоревшийся после получения республиками возможности взять суверенитета столько, сколько они «смогут проглотить». На наш взгляд, Хабаровскому филиалу РАНХиГС необходимо провести научный анализ причин торможения выравнивания статуса российских субъектов и появления новых мифов о федеративном устройстве Российской Федерации и региональном парламентаризме;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями. В то же время практика государственного строительства позволяет говорить об отсутствии науки «Государственное право субъектов РФ» и системы подготовки кадров для представительных и исполнительных органов государственной власти и местного управления в субъектах РФ;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный, можно сказать хаотичный, характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в России в целом, так и в Хабаровском крае;

в-четвёртых, разрушение советской экономики и управления проведённое «младореформаторами» организовывались не потому, что они были не эффективны, а имели совершенно иные цели, а именно – уничтожение коммунизма271271
  Наиболее точно цели экономических «реформ» в 1991 – 1996 гг. и позицию коммунистов по приватизации охарактеризовал А. Чубайс в своём откровенном агрессивно-циничном высказывании в 2001 г. Было сказано: «Мы занимались не сбором денег, а уничтожением коммунизма. Это разные задачи с разной ценой <…> Мы знали, что каждый проданный завод – это гвоздь в крышку гроба коммунизма. Дорого, дёшево, бесплатно, с приплатой – двадцатый вопрос, двадцатый. А первый вопрос один: каждый появившийся честный собственник в России – это необратимость, это необратимость! <…> Приватизация в России до 1997 г. вообще не была экономическим процессом. Решались совершенно другого масштаба задачи <…> наша главная задача – остановить коммунизм. Эту задачу мы решили! <…> Эту задачу мы решили, когда Зюганов на выборах 1996 г. отказался от лозунга о национализации частной собственности» // Чубайс А. Б. Интервью. 2001. / URL: https:// Forum. msk. ru. (Дата обращения 01.04.2020). Что касается уничтожения советской системы управления, то о целях этих действий говорит речь Б. Н. Ельцина на совместном заседании палат Конгресса США о перспективах развития сотрудничества между Россией и США 17.06.1992 г. которое было похоже на отчёт о выполнении многолетних чаяний капиталистического общества об уничтожении великого советского государства, во главе угла которого была коммунистическая идеология и прежде всего общенациональная собственность на средства производства. Он констатировал, что «Коммунистический идол, который сеял повсюду на земле социальную рознь, вражду и беспримерную жестокость, который наводил страх на человеческое сообщество, рухнул. Рухнул навсегда». См.: URL: https://yeltsin.ru/archive/audio/8995/ (дата обращения 01.04.2020).


[Закрыть]. А потому приходится констатировать, что почти все задачи, связанные с региональной экономикой и региональным управлением, не выполнены. Мы, как и в начале XX столетия, не можем определиться, что хотим достичь в следующие 10 – 30 лет. А это большой стратегический риск очередного развала территории, теперь уже Российской Федерации. Как совершенно справедливо писал в 1999 г. А. Ф. Аяцков «…сегодня особенно важно, чтобы политическая практика и наука шли вместе в разработке приоритетных направлений функционирования федерализма»272272
  Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дисс. … д-ра. истор. наук. Саратов, 1999. С. 3.


[Закрыть];

в-пятых, продолжается практика преобразования субъектного состава РФ: происходит объединение субъектов Федерации, в том числе и в ДФО273273
  Как пример, см.: Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 №5-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. №30, ст. 3745.


[Закрыть]; в состав РФ принимаются новые территории с наделением статуса субъекта РФ274274
  См.: О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 №6-ФКЗ (ред. от 30.12.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2014. №12, ст. 1201.


[Закрыть], образуются новые федеральные территории275275
  См.: О федеральной территории «Сириус»: Федеральный закон от 22.12.2020 №437-ФЗ // СЗ РФ. 2020. №52 (Часть I), ст. 8583.


[Закрыть].

Следовательно, заявив населению страны о желание пересмотреть советские принципы строительства федеративного государства и пообещав построить «подлинную федерацию» сделать это реформаторы 1990 гг. не смогли.

§1.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае

Как показывает анализ разработки уставов субъектов РФ276276
  Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 81—111.


[Закрыть], идея подготовки устава Хабаровского края277277
  Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский (в состав Приморского края вошли Приморская и Уссурийская области Дальневосточного края, упразднённые в 1939 и 1943 гг. соответственно) и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр – г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась, и к началу последнего десятилетия XX столетия в составе края не осталось ни одного территориального образования.


[Закрыть] принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Думе Хабаровского края (с 1994 по 1997 гг. – Хабаровская краевая Дума). Как и в большинстве краёв, областей, … эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете…»), который закрепил право краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербургу иметь такой документ.

Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию278278
  Проведённый 16.11.1991 г. в г. Иркутске Съезд народных депутатов Иркутской области одобрил идею разработки и принятия Устава Иркутской области. Основная задача которого «…сводилась к закреплению государственно-правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации». Подробнее см.: Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во ИГЭА. 1997. С. 3.


[Закрыть].

В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, городов Москва и Санкт-Петербургу в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республиками в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.

Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества, отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)279279
  Так в диссертационном исследовании В. А. Лесина «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации» автор, говоря об этапах конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выделяет три этапа, причём первый у него начинается в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Тем самым автор, во-первых, совершенно не учитывает наличие конституций у АССР (хотя тема исследования озаглавлена как «Конституционное (уставное) … законодательство субъектов РФ…) и уставное правотворчество краёв, областей после принятия закона РСФСР «О краевом, областном Совете…» который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу возможность иметь региональный устав, во-вторых, сам же несколько позже неоднократно скажет, что автономные республики РСФСР имели свои Конституции. (Подробнее см.: Лесин В. А. «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации»: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень. 2012. С. 7, 13, 15). Такая позиция на наш взгляд объясняется тем, что: во-первых, поставив перед собой задачу, рассмотреть конституционное (уставное) законотворчество субъектов РФ В. А. Лесин вынужден был оставить без внимания процесс конституционного (уставного) нормотворчества в АССР, краях, областях в советский период, тем самым сузив исторические рамки исследования; во-вторых, в сегодняшнем понимании устав субъекта РФ это не закон, а особого вида региональный нормативный правовой документ, зачастую принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ не в виде закона субъекта, а постановлением регионального парламента и вводимый в действие после подписания двумя должностными лицами (Так Устав Хабаровского края был введён в действие после принятия постановления Думы №150 от 30.10.1995 г. с формулировкой «Одобрить Устав Хабаровского края…» и подписания Главой Администрации края и председателем Думы). Именно исходя из этого понимания во многих конституциях, уставах субъектов РФ отсутствует, как и в Конституции РФ, термин «основной закон».


[Закрыть]. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации280280
  Нечто подобное было зафиксировано в п. 6 ст. 16 Конституция РСФСР 1924 г. в отношении конституций АССР, а именно – к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов подлежит <…> окончательное утверждение конституций АССР. См.: Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г. // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.


[Закрыть]. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РФ.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские, в т.ч. и дальневосточные, края и области включились в эту работу281281
  Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации…


[Закрыть].

Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», 19.02.1993 г. решил объявить конкурс на лучший устав края282282
  Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №1—39. 20 января – 10 марта 1993 г. Л. 176.


[Закрыть]. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.283283
  Там же.


[Закрыть] Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета284284
  Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06.05.1993. №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №74—132. 20 апреля – 30 июня 1993 г. Л. 67.


[Закрыть].

Своеобразна и интересна история уставного нормотворчества в советское время и в г. Москве. Так в Постановлении Верховного Совета РФ от 15.04.1993 №4803—1, которым вводился в действие Закон РФ «О статусе столицы РФ» содержалось поручение Совету народных депутатов г. Москвы разработать проект устава г. Москвы в трёхмесячный срок с момента введения в действие вышеназванного закона. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 10.09.1993 №5707—1 было утверждено специальное положение о порядке согласования проекта устава г. Москвы, его изменений и дополнений с Верховным Советом РФ и Президентом РФ. Но, как и с другими региональными уставами, эта работа после известных событий конца 1993 г. была приостановлена. Работа по подготовке Устава активизировалась после принятия Конституции РФ 1993 г. Распоряжением мэра г. Москвы от 10.01.1994 г. №15РМ «О продолжении работы над проектом Устава г. Москвы был утверждён состав рабочей комиссии по подготовке Устава с предложением представить Правительству Москвы вариант устава к июлю 1994 г. Руководителем комиссии был назначен В. С. Шахновский – управляющий делам мэрии Москвы, заместителем А. В. Петров – заместитель Премьера Правительства Москвы (в 2006 г. стал первым награждённым почётным знаком Мосгордумы «За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма», в том числе, и за активное участие в разработке устава города. Устав г. Москвы был принят Мосгордумой и подписан мэром г. Москвы 28.06.1995 г., вступил в силу 01.08.1995 г.

И если бы не известные события 1993 г., прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы285285
  Например, как это сделано в Краснодарском крае. См.: Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости». 10.11.1993.


[Закрыть], а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации286286
  Так, губернатор Сахалинской области Е. Краснояров 17.03.1994 г. опубликовал проект Устава области, разработанный департаментом по вопросам переходного периода администрации области (См.: Советский Сахалин, 17.08.1994); 14 августа 1994 г. полномочный представитель Президента РФ в Амурской области Г. Никандров опубликовал проект Устава области (См.: Амурские вести, 14.08.1994).


[Закрыть].

В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто287287
  См.: Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1997. С. 77.


[Закрыть]. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждавшей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции РФ288288
  См. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995.


[Закрыть]. По крайней мере, один из авторов данного пособия при работе над уставом края опыт советского уставного нормотворчества использовал. Причём не только Хабаровского края, но и многих других субъектов РФ, о чём красноречиво говорит экскурс в историю уставного нормотворчества в советский период.

К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, в результате создаётся впечатление, что законодательными (представительными) органами, созданными после 1993 г., эта работа началась с «чистого листа»289289
  Например, в упомянутом выше юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» авторы об этой работе в краевом Совете ни словом не обмолвились.


[Закрыть].

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечала, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного само-управления, нежели конституцию290290
  В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio – устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического строя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2005. С. 299.


[Закрыть]. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления291291
  Термин «местные» обозначал нахождение краевых, областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные.


[Закрыть], поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «плавно перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности292292
  Как пример, см.: Баглай М.В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 1996.


[Закрыть]. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.

Особенность в наименовании региональных основных нормативных правовых актов – уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации293293
  Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт… С. 7.


[Закрыть]. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные, в последующим, в исследовании дальневосточников Е. В. Буянова294294
  Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 – 1997 гг. Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.


[Закрыть], Б. Г. Хачатуряна295295
  Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права; Приамурское географическое общество. 2000.


[Закрыть], кандидатских диссертациях Е. С. Никитиной296296
  Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998.


[Закрыть] И. А. Побережной297297
  Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: РАГС. 1998.


[Закрыть], и ряда других.

Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов РФ.

В целом, можно сказать, что первый этап (советский) уставного нормотворчества краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.

В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.