Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Анализ литературы и действующих в стране нормативных правовых актов позволяет сказать, что в юридической науке и практике юридическая ответственность390390
  ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ – предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия; вид социальной ответственности // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 781. По мнению О. А. Пугиной и А. А. Коробовой «Юридическая ответственность государства – это юридическая обязанность государства, его органов и их должностных лиц соблюдать, исполнять, использовать и применять предписания внутригосударственных и международно-правовых норм, реализующаяся в их правомерной деятельности, а в случае совершения правонарушения обязанность восстановить нарушенные права, возместить причинённый ущерб и претерпеть правоограничения, предусмотренные санкцией нарушенной правовой нормы. Подробнее см.: Пугина О. А., Коробова А. А. Государство как субъект юридической ответственности» // ПРАВО: история и современность. №4 (9), 2019. С. 18—26.


[Закрыть] рассматривается, как: государственно-правовая, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная, соответствующие таким отраслям права, как государственное, гражданское, трудовое, административное и уголовное. Отдельные авторы вводят понятие «политическая ответственность».

Обосновывая наличие института ответственности в российском праве, профессор С. А. Авакьян в 2001 г. написал, что «…каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санкциями. <…> Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как собственные общественные отношения, свои нормы, данные отношения регулирующие»391391
  Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 9.


[Закрыть] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

В дореволюционной России научные труды по данной проблематике (государственно-правовой ответственности губерний и областей) отсутствовали, за исключением обращения к отдельным вопросам федеративного устройства, например, посвящённые суверенитету, в трудах Г. Еллинека, А. А. Жилина, Н. М. Коркунова, Н. Н. Палиенко, А. С. Ященко и др.

Начало научных исследований непосредственно в области государственно-правовой ответственности советских органов в СССР и советской России было заложено в 70 гг. XX столетия в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли своё продолжение в работах Ф. М. Рудинского, ТД. Зражевской, Н. А. Бобровой, Ю. П. Еременко, и ряда других учёных392392
  См.: Еременко Ю. П., Рудинский Ф. М. Проблемы ответственности в советском государственном праве // Труды Высшей следств. школы МВД СССР. Вып. 9. Волгоград, 1974; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж. 1975; она же. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. №3; она же. Ответственность по советскому государственному праву / Научн. ред. В. С. Основин. Воронеж, 1980; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985.


[Закрыть].

Как пишет С. А. Авакьян «…первоначально конституционно-правовая (терминологически – государственно-правовая, поскольку тогда (в советское время, Б.Х и Е.Ш.) было распространено наименование нашей отрасли как государственного права), ответственность развивалась как теория – в то же время отмечает он, – конструирование этой ответственности не всегда означало её применение на практике»393393
  Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 9.


[Закрыть].

Для постсоветской модели федеративного устройства России характерно введение института конституционно-правовой ответственности высших органов и должностных лиц публичной власти, в том числе на уровне субъектов РФ.

В постсоветское время проблему конституционно-правовой394394
  Здесь и далее термины «государственно-правовая» и «конституционно-правовая» являются тождественными, как по содержанию, так и по смысловому значению. Отличие лишь в том, что отдельные авторы исходя из названия отрасли «государственное право» или «конституционное право» говорят соответственно и о той или иной форме. Автор данного исследования, отталкиваясь от названия книги, оперирует термином «государственно-правовая ответственность». В цитируемых текстах употребляется тот термин, который использовали авторы цитат.


[Закрыть] ответственности государства изучали (С. А. Авакьян, 2001 г., И. Н. Сенякин, 2001 г., А. Л. Коковихина, 2002 г., Е.В Кошелев, 2006 г. и др.), субъектов РФ (И. А. Умнова, 1998 г., А. А. Кондрашев, 2001 – 2011 гг., А. С. Сучилин, 2003 г., К. П. Ишеков, 2009 и др.). Некоторые авторы свои научные изыскания посвящали ответственности отдельных государственных органов субъектов РФ395395
  Необходимо отметить, что отдельные авторы в своих научных изысканиях рассматривают ответственность конкретных органов государственных власти субъектов РФ и их должностных лиц. Анализ показывает, чаще исполнительных. Как пример см.: Зарецкая Д. С. Ответственность правительства субъекта Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. №9 (46). С. 1860—1864; Дёрова О. Н. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Развитие территорий. 2016. №2 (5). С. 76—81; Ниматулаева Р. А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [Р. А. Ниматулаева, А. С. Гаджиева] // Закон и право. 2018. №6. С. 41—43; Овсепян Ж. И. Конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ // Северо-Кавказский юридический вестник. 2019. №4. С. 65—73; Ахъядов Э.С-М. Конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: на примере Северо-Кавказского федерального округа: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2019.


[Закрыть].

На наш взгляд в начале третьего десятилетия XXI столетия, можно говорить, что наука и учебная дисциплина «Государственное право России» в общем, определились с понятием и основными составляющими государственно-правовой ответственности.

Так, И. Н. Сенякин (2001 г.), отмечая своеобразие государственно-правовой ответственности писал, что «…она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д. Её сущность – отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определённого класса, (группы или общества в целом»396396
  Сенякин И. Н. Социальная ответственность и её виды. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. М.: Юристъ. 2001. С. 596.


[Закрыть]. Добавим лишь, что речь следует вести о правящем (властвующем) классе, группе, наконец, о народе в целом как носителе суверенитета и единственном источнике власти в демократическом правовом государстве с республиканской формой правления.

По мнению А. Л. Коковихина (2002 г.) «В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на её недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; отстранение от должности высшего должностного лица – главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционных обязанностей и др.»397397
  Коковихин А. Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации // Вестник Челяб. гос. ун-та. Челябинск, 2002. С. 40.


[Закрыть].

Коллектив авторов в учебном пособии «Элементарные начала общей теории права» (2003 г.), понятие государственной ответственности формулировал как «…неблагоприятные последствия, которые наступают в случае отступления от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также иных субъектов политической деятельности. В отличие от иных видов юридической ответственности конституционную ответственность характеризуют следующие признаки: субъектами конституционной ответственности выступают государства, органы государственной власти, общественные объединения граждан, должностные лица, полномочные принимать решения, затрагивающие основные права и свободы граждан, интересы государства или какой – либо его территории. На гражданина, не являющегося его должностным лицом, такая ответственность не распространяется.

Основанием конституционно-правовой ответственности, (по их мнению, Б.Х. и Е.Ш.) является конституционное правонарушение – виновное деяние, противоречащее требованиям конституционно-правовых норм и влекущее специальную конституционно-правовую ответственность. За нарушение норм конституционного права наступает не только конституционно-правовая, но и иная – уголовная и административная ответственность: за нарушение конституционных обязанностей её несут граждане. Поэтому конституционно-правовая ответственность отличается от иных видов ответственности именно спецификой своих мер (форм)»398398
  Подробнее см.: Гойман-Калинский И. В. Элементарные начала общей теории права: Учебное пособие для вузов [И. В. Гойман-Калинский, И. Г. Иванец, В. И. Червонюк] / Под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. М.: КолосС. 2003.


[Закрыть].

По мнению Ж. И. Овсепян основаниями конституционно-правовой юридической ответственности органов государственной власти субъектов РФ являются «…случаи принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, и повлёкших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и её обороноспособности, единству правового и экономического пространства»399399
  Овсепян Ж. И. Конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ… С. 68.


[Закрыть]. То есть, Ж. И. Овсепян, как и многие другие исследователи, готова рассматривать ответственность только перед государством.

В 2011 г. А. А. Кондрашев в диссертационном исследовании зафиксировал, что «…конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности, и признается одним из существенных признаков такой отрасли как конституционное право России наряду с предметом и методом регулирования правоотношений»400400
  Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: Автореф дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 12.


[Закрыть].

Учебник по Конституционному праву РФ (отв. ред. С. И. Носов) в 2014 г., уже более чётче формулирует понятие конституционно-правовой ответственности, предлагая понимать под ней закреплённую «…конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»401401
  Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр») / [И. А. Алжеев, И. Б. Власенко, Е. Ю. Догадайло и др.] / Отв. ред. С. И. Носов. М.: Статут. 2014. С. 15.


[Закрыть]. Авторы, также, как и А. А. Кондрашев, высказывают мысль о том, что «…конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности»402402
  Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации… С. 12.


[Закрыть].

Рассматривая стадии государственно-правовой ответственности в российском праве Е. В. Кошелев (2006 г.) отмечая, что в юридической науке до сих пор не утихает дискуссия не только о сущности такой ответственности, но и о её существовании и соотношении с другими видами ответственности, в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «…конституционно-правовая ответственность развивается и реализуется в рамках материального охранительного правоотношения, облекается в процессуальную форму и проходит в своём развитии последовательно стадии возникновения, конкретизации, реализации»403403
  Кошелев, Е. В. Конституционная ответственность в Российской Федерации, ее стадии: Дисс. … канд. юрид. наук. Омск, 2006.


[Закрыть].

В 2009 г. Э. Г. Липатов сформулировал ряд признаков конституционной ответственности:

1) к субъектам конституционной ответственности относятся как коллективные, так и индивидуальные субъекты, наделённые властными полномочиями;

2) конституционная ответственность выражается в применении к правонарушителям мер конституционной ответственности404404
  Кондрашев А. А. относит к мерам конституционной ответственности субъектов Федерации следующие: * отстранение от должности высшего должностного лица – главы исполнительной власти субъекта; * роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта; * отмену или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти Федерации; * признание судами актов органов власти субъектов по обращению органов власти Федерации недействительными; * временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти Федерации; * изменение статуса субъекта федерации; * назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»); ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определённых федеральным законодательством». См. Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 218.


[Закрыть];

3) основанием конституционной ответственности выступают нарушения норм конституционного права при осуществлении властных полномочий.

4) существуют некоторые особенности в привлечении к конституционной ответственности405405
  Подробнее см.: Липатов Э. Г. Указ. соч. С. 152—159.


[Закрыть]. Раскрывая содержание данного пункта Э. Г. Липатов писал: «Традиционным субъектом привлечения к юридической ответственности выступает суд. Однако в данном случае привлекает к конституционной ответственности (распускает законодательный орган государственной власти субъекта РФ и отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации) только глава государства, Президент РФ. При этом решение о привлечении к конституционной ответственности зависит от усмотрения главы государства, т.е. является его правом, а не обязанностью»406406
  Там же. С. 159.


[Закрыть].

Таким образом, мерой конституционной ответственности госорганов и органов МСУ является досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) государственного органа либо органа местного самоуправления (должностного лица). Но как показывает анализ исполнения норм связанных с ответственностью органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов, население эти нормы совершенно не использует, что требует дальнейшего их редактирования и адаптированы к местным условиям.

Что касается «политической ответственности», то, по мнению А.С Морозовой, политическая ответственность – это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, а также за надлежащую реализацию властных полномочий, которые получены от народа как единственного источника власти407407
  В этом отношении представляет интерес ст. 50 Конституции Республики Саха (Якутия) (в ред. 2016 г.) устанавливавшая, что «Органы государственной власти и их должностные лица ответственны перед гражданином и обществом».


[Закрыть].

По мнению К. А. Ишекова (2009 г.) «Политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима не во всех, а только в исключительных случаях – при реализации механизма сдержек и противовесов. Её применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти. Важно, чтобы этим полномочиям государственного органа корреспондировали учредительные, контрольные или юрисдикционные возможности иных органов государственной власти»408408
  Ишеков К. А. О конституционно-правовой и политической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Власть. 2009. №12. С. 88.


[Закрыть].

В 2011 г. А. С. Морозова отмечала, что политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности, прежде всего в отношении нарушения юридических норм, без чего невозможны мера принуждения и реализация санкции правовой нормы. Так, например, отстранение от должности может быть как политической мерой, так и конституционной санкцией. Важно учитывать, что политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины, тогда как основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей. Конституционная ответственность включает в себя совокупность норм конституционного законодательства, регулирующих применение санкций к властным структурам409409
  Подробнее см.: Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории… С. 147—170.


[Закрыть].

Характеризуя способы государственно-правовой ответственности авторы учебного пособия «Элементарные начала общей теории права» в 2003 г. отмечали, что «Конституционное право предусматривает несколько способов привлечения к конституционно-правовой ответственности: как общих для всех видов ответственности, так и специфических для конституционно-правовой ответственности:

1) судебный порядок. В этом порядке государством возмещается вред, причинённый его органами и должностными лицами, расформировываются избирательные комиссии, ликвидируются общественные и религиозные объединения, приостанавливается их деятельность;

2) принятие решения (постановления) компетентным государственным органом (не судебным). В таком порядке принимается решение об отмене решения о принятии в российское гражданство, освобождаются от должности должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Усложнённый порядок предусмотрен для отрешения от должности Президента РФ. Решение об этом принимается Советом Федерации, но принятию такого решения должно предшествовать выдвижение обвинения Государственной Думой, а также предоставление заключений Верховным Судом и Конституционным Судом РФ;

3) привлечение к ответственности путём использования форм непосредственной демократии. Отзыв депутата или иного выборного должностного лица как форма непосредственной демократии используется в качестве процессуального порядка реализации ответственности за нарушение ими Конституции РФ и законов, утрату доверия населения».

Здесь необходимо небольшое пояснение. Право Президента РФ отстранять от должности выбранного главу субъекта РФ многими юристами обозначается как вмешательство федеральных органов власти в правовое поле субъектов РФ (федеральное вмешательство410410
  Под ФЕДЕРАЛЬНЫМ ВМЕШАТЕЛЬСТВОМ М. В. Глигич-Золотарева предлагает понимать форму ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространённую в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающей политиков от безответственных экспериментов. Подробнее см.: Глигич-Золотарева М. В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 227—234.


[Закрыть]) и отношение к нему не однозначно411411
  См.: Лебедев В. А. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Вестн. Челяб. гос. ун-та. Челябинск, 2001. №1. С. 12; Гончаров И. В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005 №2. С. 26; Фурсова А. А. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности субъектов Российской федерации //Вестник Воронежского инст-та МВД России. Воронеж, 2008. Вып. №2. С. 52—55; Малый А. Ф. Гафуров А. А. Ответственность в конституционном праве: особенности наименования // Вестник экономики, права и социологии. 2019. №1. С. 102—106.


[Закрыть].

Неоднозначным остаётся и отношения к ответственности за действие/бездействие органов и должностных лиц перед населением. Анализ научной литературы показывает, что среди российских учёных на её понимание существует несколько взглядов.

Отдельные юристы, отмечая, что органы публичной власти несут ответственность не только перед государством, но и перед населением, считают, что «…разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения. Если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления – ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ»412412
  Докторова А. Т. Ответственность органов публичной власти перед населением // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. №4. С. 36—38. Это единственная статья, найденная нами в интернете, рассматривающая данные общественные отношения.


[Закрыть]. Считаем, что подобный взгляд выводит из-под ответственности должностные лица за положение дел в субъекте РФ и выполнение ими предвыборных обещаний.

Е. С. Шугрина и М. В. Постовой предлагают понимать ответственность перед населением, как «…весьма специфическое правовое явление. Её специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы „неправомерного“ поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой её реализации413413
  Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби; Проспект. 2004. С. 295.


[Закрыть]. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т. п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе»414414
  См.: Постовой Н. В. Муниципальное право Росси: Учебник. 4-е изд., перераб. и допол. / [Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор] / Под общ. ред. д-ра юрид. наук Н. В. Постового. М.: Юриспруденция. 2015. С. 388.


[Закрыть].

Анализ истории формирования института ответственности органов власти и управления губернии, уезда, республики, края, области… – российских субъектов, показывает, что на всём протяжении их формирования: досоветский пореформенный период (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.: земские органы губерний и уездов; советский (1917 – 1993 гг.: Советы союзных республик, АССР, краёв, областей, автономных областей, автономных округов) 4 постсоветский (республики в составе РФ, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения) данному вопросу законодатели уделяли и уделяют значительно место.

Но, так уже сложилось в юридической литературе, что многие исследователи, говоря об ответственности органов и должностных лиц перечисленных выше административных территорий, начинают рассматривать историю института ответственности региональных органов власти и управления, их выборных должностных лиц с ответственности советских органов, акцентируя своё внимание на отсутствие в нормативных правовых актах ответственности у советских представительных органов.

Однако, как показывает исторический анализ нормативных правовых актов, ответственность региональных (губернских и уездных) органов была введена ещё Положением о губернских и уездных земских учреждений 1864 г.415415
  См.: Положение о губернских и уездных земских учреждений, утверждено указом Александра II 1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. II. Т. 34. №40457.


[Закрыть] На наш взгляд такая позиция со стороны постсоветских исследователей объясняется тем, что, как уже говорилось выше, данный уровень российскими дореволюционными учёными был отнесён и многими постсоветскими учёными продолжает относиться, именно к уровню местного самоуправления, а не к региональному уровню государственного управления. Поэтому тему ответственности земских органов, как правило, рассматривается в контексте с органами городского общественного управления под общим названием: «ответственность органов местного самоуправления»416416
  Как пример см.: Евланова Е. Е. История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX – начала XX в. // Муниципальная служба: правовые вопросы. М.: Юрист. 2010. №1. С. 21—27: Четвергова А. В. История развития института ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением в российском законодательстве // Законность и правопорядок в современном обществе: сборник материалов XX Международной научно-практической конференции. Новосибирск: Изд-во ЦРНС, 2014. С. 96—108; Мищенко М. В., Федосеев Р. В. Отчётность и ответственность земских учреждений по законодательству второй половины XIX века // Сб.: Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции. Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). Саранск, 2020. С. 142—148; Братцева Е. А. Самоуправление в дореволюционной России (историко-правовой аспект) // Вестник ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2021. №5 (81). С. 219—224.


[Закрыть]. Но как мы уже об этом писали, Положение о земском общественном управлении регламентировало, выражаясь современным языком, систему управления именно на региональном и районом уровнях.

Так, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях предусматривалось (ст. 8—10), что земские учреждения подвергаются законной ответственности. И далее Положением устанавливалось:

1) основания привлечения к ответственности:

– за превышение власти;

– за действия, противныя существующим законам;

– за неисполнение основанных на законе требований местных начальств;

– за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам;

– за всякий ущерб или стеснение, нанесённые обществам или частным лицам.

2) порядок привлечения к ответственности:

– «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в ст. ст. 94, 95 и 96 сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ход дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97» (ст. 9);

– «если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательными для земства, то Начальник губернии, когда напоминания его останутся безуспешными, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственным исполнительным распоряжениям на счёт земства» (ст. 10).

Что касается земских выборных должностных лиц, то, в заключительной глава V Положения о губернских и уездных земских учреждений впервые в государственном российском акте говорилось об ответственности должностных лиц земского управления, а именно (ст. 115) «Губернское Земское Собрание, сверх поверки действий Управ по бумагам и документам, может требовать личных объяснений от членов Управ и производит местные дознания, когда признает это нужным, чрез избранные для сего лица. – (ст. 116) – Ответственность подчинённых Земских Управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими Управами: определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий Председателей и членов Губернских и Уездных Земских Управ постановляются Губернским Земским Собранием».

Таким образом, этот нормативно-правовой акт стал одним из первых правовых документов, регулирующих ответственность именно должностных лиц регионального управления.

Кром того, ещё до опубликования Положения о губернских и уездных земских учреждений, в 1861 г. был принят ещё один нормативный акт – «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который интересен своими положениями о правах, обязанностях и ответственности сельских и волостных должностных лиц. В разделе III этого Положения ст. 125 устанавливалась ответственность в виде административных взысканий таких руководящих должностных лиц как волостных старшин, их помощников и сельских старост: «…за маловажные проступки по должности, подвергаются, по распоряжению мирового посредника, замечаниям, выговорам, денежному штрафу до 5 рублей или аресту до семи дней. Все начальствующие лица требования свои о взысканиях с волостного старшины и сельского старосты, по делам их ведомств, заявляют мировому посреднику, который, по удостоверении в справедливости требованиям, делает, смотря по обстоятельствам дела, надлежащее по сему предмету распоряжение. На отказ мирового посредника в удовлетворении требований его рода, могут быть приносимы жалобы губернскому по крестьянским делам присутствию. За важные проступки и преступления должностные лица общественного управления предаются суду»417417
  Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. 1861 г. // Отечественное законодательство Х1-ХХ веков: пособие для семинаров. (Х1-ХХ вв.) / Под ред. проф. О. И. Чистякова. М.: Юристъ. 1999. С. 389—390.


[Закрыть].

В целом можно отметить, что законодательство второй половины XIX в. довольно детально регламентировало вопросы ответственности земских учреждений и их должностных лиц, и как пишет А. В. Четвергова: «Установленную таким образом <…> ответственность руководящих должностных лиц можно отнести к ответственности перед государством»418418
  Подробнее см.: Четвергова А. В. История развития института ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением в российском законодательстве // Законность и правопорядок в современном обществе.2014. №20. С. 96—108.


[Закрыть].

Что касается выборных должностных лиц, то, как совершенно справедливо пишет М. С. Садаматова: «Отзыв депутата не имел традиций в дореволюционной России, в российском законодательстве о выборах не регулировались основания для лишения мандата, или привлечения к ответственности депутата»419419
  См.: Саламатова М. С. Отзыв депутата в советской России: законодательство и практика реализации (1917 – 1936 гг.) // Genesis: исторические исследования. 2017. №5. С. 48—54.


[Закрыть].

В послереволюционной (советской) России ответственность республиканских (союзных и АССР) органов власти, краевых, областных автономных и окружных Советов не рассматривалась, считалось, что партия (ВКП (б) – КПСС) не может ошибиться, формируя таковые. В отношении должностных лиц считалось достаточным партийной, уголовной, административной, дисциплинарной ответственности.

Понимание ответственности депутатского корпуса исходило из понимания большевиками депутатского мандата как императивного. И уже 23.11.1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва депутатов»420420
  См.: История Советской Конституции (В документах) 1917 – 1956. М.: Госюриздат. 1957. С. 68—69.


[Закрыть]. Необходимо отметить, что в самом Декрете механизм отзыва, как и в прежнем российском законодательстве, отсутствовал. Конкретные основания для отзыва в Декрете не устанавливались.

Норма об отзыве депутата была продублирована в Конституции РСФСР 1918 г., где в главе пятнадцатой «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» в ст. 78 определялось, что «…избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению»421421
  Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // СУ РСФСР. 1918. №51, ст. 582.


[Закрыть]. Эта норма была сохранена и в Конституции РСФСР 1925 г.422422
  Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Советской Федеративной Республики (утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.


[Закрыть]

Впервые (по мнению постсоветских исследователей, хотя и формально) основания для отзыва были упомянуты в Постановлении ВЦИК от 23.07.1928 г. «Об отзыве депутатов»423423
  Об отзыве депутатов: постановление ВЦИК от 23.07.1928 г. // СУ РСФСР. 1928. №104, ст. 657.


[Закрыть]. На местные Советы возлагалась обязанность по своей инициативе ставить перед избирателями вопрос об отзыве депутатов в случаях систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, непринятия мер к исполнению наказов избирателей и недопустимого для депутата поведения.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 03.02.1930 г. «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе ССР»424424
  Основные положения об организации сельских советов в Союзе ССР: постановление Президиум ЦИК СССР от 03.02.1930 г. // СЗ СССР. 1930. №16, ст. 172.


[Закрыть] было регламентировано ещё одно основание отзыва – утрата доверия перед избирателями: «…избиратели имеют право отзыва в любое время избранных ими и не оправдавших их доверия депутатов». Понятия «утрата доверия» данный правовой акт не содержал. Однако в Постановлении ВЦИК от 01.01.1931 г. «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР»425425
  Об утверждении Положения о сельских советах РСФСР: постановление ВЦИК от 01.01.1931 г. // СУ РСФСР. 1931. №11, ст. 142.


[Закрыть] в статье 32 пояснялось, что Совет по собственной инициативе обязан ставить вопрос об отзыве депутата в случаях: искажения депутатом в своей работе классовой пролетарской политики, систематического неисполнения депутатом своих обязанностей и недопустимого для депутата поведения.

Вот такие основания и длительное отсутствие конкретного механизма отзыва депутатов во многом сыграло отрицательную роль в развязывании репрессий в 1930 гг.

Специальный закон, предусматривающий механизм отзыва как формы ответственности выборного должностного лица был принят только в 1959 г., его правовые нормы также относились исключительно к депутатам Советов, а не к руководящим должностным лицам органов управления426426
  О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР: Закон СССР от 30.10.1959 г. // Свод законов СССР. 1990 г. Т. 1. С. 97.


[Закрыть].

И, тем не менее, несмотря на несовершенство законодательства советского государства об отзыве депутатов, согласно имеющимся статистическим данным с 1959 по 1991 гг. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов427427
  Стенографический отчёт заседания Верховного Совета СССР. Пятая сессия. Бюллетень №72. М., 1991. С. 26.


[Закрыть].

В постсоветской научной литературе ответственность субъекта РФ, как уже было сказано выше, как самостоятельная составляющая понятия статуса субъекта РФ воспринимается не всеми авторами научных работ и практиками в области регионального государственного строительства.

Такое отношение к данному вопросу, на наш взгляд во многом объясняется тем, что: во-первых, для России, это (изучение государственно-правовой ответственности и государственное строительство в субъектах РФ) сравнительно молодые институты российского государственного права428428
  Что касается зарубежных исследований в этой области, то ещё А. Гамильтон анализируя в XVII в. опыт американской конфедерации (федерации), настаивал на необходимости определения в законодательстве ответственности органов государственной власти штатов связывая её, прежде всего, с возможностью введения санкций говоря, что «для идеи закона, существенно, что бы он сопровождался санкциями или, говоря другими словами, что бы предусматривалось наказание за неповиновение». Характеризуя положение дел в конфедерации, он отмечал, что «…важным дефектом существующей конфедерации являлось полное отсутствие САНКЦИЙ, обеспечивающих исполнение ею законов… отсутствие возможности использовать силу против непокорных членов, – и далее говорит к чему может привести отсутствие санкция, – <…> В каждом штате узурпаторы могут распоясаться и растоптать свободы народа, в то время как национальное правительство вправе реагировать на эти бесчинства лишь выражением негодования и сожаления. <…> Нельзя отрицать, что бывают случаи, когда национальное правительство вынуждено применять силу». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 114, 146, 147, 188.


[Закрыть]. Во-вторых, закрепление норм об ответственности публичной власти в федеральном законодательстве, а не в Конституции РФ429429
  В принятом в 1999 г. Федеральном законе №184, как и в самой Конституции, упоминание об ответственности органов публичной власти отсутствовало и только в 2000 г. в Федеральный закон №184 была внесена ст. 3.1. «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с которой органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности России и её обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и законодательства РФ». См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 29.07.2000 №106-ФЗ // СЗ РФ, 31.07.2000. №31, ст. 3205. Этим же законом в Закон №184 была внесена ст. 29.1. «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».


[Закрыть], что вызывает многочисленные дискуссии среди юристов, Подлил «масла в огонь» и призыв Б. Н. Ельцина, прозвучавший 06.08.1990 г. во время визита в Казань: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», повторённый в Уфе430430
  См.: Советская Татария. 07 августа; Выступление Б. Ельцина на встрече с общественностью г. Уфы // Советская Башкирия. 1990. 14 августа.


[Закрыть], которым субъектам РФ были предоставлены права, но не определялась ответственность. И как результат, после того, как субъекты Федерации «захлебнулись» региональным безответственным суверенитетом, переход в новую политическую и социально-экономическую действительность для большинства населения России имел противоположный ожиданиям итог.

А поэтому, вопросы государственно-правовой ответственности субъектов РФ, её места в российской правовой системе до настоящего времени исследуются крайне эпизодически, формулировки даются расплывчатые, связывая основание её наступления в основном, с деликтом431431
  ДЕЛИКТ (от лат. delictum – нарушение, вина) – гражданское, административное, дисциплинарное правонарушение, проступок, т.е. незаконное действие.


[Закрыть], оставляя без внимания ответственность органов и должностных лиц за положение дел в субъекте перед населением.

Так в 2001 г. А. А. Кондрашев диссертационном исследовании на основе общетеоретических положений попытался сформулировать понятие государственно-правовой ответственности субъектов Федерации как «…правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы одним из участников конституционного правоотношения (органами государственной власти субъекта федерации), воплощённую в установлении нормативного требования, обращённого к субъекту федерации, подвергнуться государственному осуждению, и реализующуюся в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений (отмена или приостановление действия правового акта, принуждение к исполнению неисполненной обязанности, в том числе, и путём применения вооружённой силы), либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка, собственно, субъектом федерации под прямой угрозой использования государственного принуждения на основании существования особого свойства-суверенитета, принадлежащего исключительно федерации»432432
  Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 18.


[Закрыть].

Поддерживая мысль А. А. Кондрашева о принуждении, Э. Г. Липатов в 2009 г. писал «По мнению А. А. Кондрашева, с которым мы согласны, специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты – государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписаний упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путём возложения определённых обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка. Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, т.е. ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права»433433
  Цит. по: Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 153.


[Закрыть].

Интересную меру конституционно-правовой ответственности субъекта РФ предложила в 1998 г. И. А. Умнова – преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект будет присоединён к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования либо на его основе будет образована федеральная территория434434
  См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218—221.


[Закрыть]. Правда с такой мерой не все согласны, хотя положение дел в отдельных субъектах РФ, прежде всего в республиках, настоятельно требуют её применения.

Что касается государственно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц, то здесь имеется более значительный пласт научных работ, где авторы пытаются дать её понятие, основания и последствия применения.

Так, формулируя в диссертационном исследовании в 2004 г. понятие ответственности должностных лиц субъекта РФ Р. А. Сахиева отмечала, что это «…закреплённая конституционно-правовыми нормами обязанность отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения предписаниям этих норм, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»435435
  Подробнее см.: Сахиева Р. А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики-субъекта Российской Федерации: На примере Республики Татарстан: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: Казань. Казан. гос. ун-т им. В. И. Ульянова-Ленина. 2004. С. 8.


[Закрыть].

Поставив задачу «…обосновать понятие и значение конституционной (уставной) ответственности органов государственной власти субъектов РФ» А. С. Сучилин в кандидатской диссертации (2003 г.) предлагал понимать под ней «…обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ необходимость органов государственной власти субъектов РФ отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определённые лишения (последствия и т.д.)». При этом «Основанием конституционной (уставной) ответственности выступает конституционный (уставный) деликт (правонарушение), представляющий собой неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим конституционным (уставным) правоотношениям»436436
  Сучилин А. С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Государственно-правовые вопросы: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 8, 11.


[Закрыть].