Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Глава 1 Историко-правовой анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

§1.1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти

В конце XX – начале XXI столетий проблеме изучения федеративного строительства в России в общественных науках, на первый взгляд, уделяется значительное внимание107107
  На наш взгляд достаточно напомнить, что в 1997 г. институт экономики РАН выпустил энциклопедический словарь, где комплексно рассмотрены проблемы формирования и функционирования государств, основанных на принципах федерализм, даны его понятия и категории, содержаться персоналии об учёных и государственных деятелях, внёсших значительный вклад в разработку теории и практики федерализма. Мало какие общественные отношения удостаиваются разработки подобного издания. См.: ФЕДЕРАЛИЗМ: энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М. 1997.


[Закрыть]. В результате в теории государства и права сложилось чёткое понимание федерации как формы государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определённой политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Вместе с тем представляется, что в настоящее время ни в юридической науке, ни в российском законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации государственной власти и управления в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на историко-правовой анализ регионального строительства.

В то же время, как показывает история, несмотря на то, что в течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство, но уже во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления. И затем эта тематика постоянно будировалась. Именно это обстоятельство заставляет нас обратиться к ретроспективе108108
  РЕТРОСПЕКТИВА, ретроспекция (от лат. retro – «обратно, назад» + specio – «смотреть, созерцать») – взгляд в прошлое, обзор прошедших событий // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 781.


[Закрыть] истории российского федерализма в контексте строительства органов государственной власти в субъектах РФ.

По нашему мнению, толчком к обсуждению проблем строительства региональных органов власти в российских научных кругах послужили события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан109109
  Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994.


[Закрыть].

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)110110
  См. Радищев А. Н. Полн. собр. соч. М., 1907. Т. II.


[Закрыть]. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы в России были частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами111111
  Как пишет Е. В. Тарле «План отдавал высшую административную власть в руки выборного сената, собирающегося в Корфу и состоящего из делегатов от островов, причём эти делегаты выбираются как от дворян, так и от жителей, имеющих определённый годовой доход (фиксированный особо для каждого острова). Сенат имеет верховный надзор как за судом, так и за органами местного самоуправления (так называемыми „малыми советами“, или „конклавами“). Самоуправлению дана большая компетенция, обеспечивающая фактическую власть за дворянством и зажиточным торгово-ремесленным классом. Конечно, верховные права сюзерена и покровителя, то есть фактически представителя России, остаются не ограниченными ни сенатом, ни местными учреждениями. Но вместе с тем нигде не говорится о том, в чем именно заключается вмешательство верховной власти в обыденное течение дел в суде и администрации». См.: Тарле Е. В. Адмирал Ушаков на Средиземном море (1798 – 1800). М.: Военное издательство Вооружённых Сил Союза ССР. 1948. С. 20. (С «Планом» можно ознакомиться в Центральном государственном архиве древних актов. Ф. Госархив, XX разр. Д. 379. Приложение к донесению Ушакова Павлу I от 21.05.1799 г.).


[Закрыть]. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство112112
  С данным документом можно познакомиться в следующем издании: Государственная Уставная Грамота Российской империи // Исторический сборник Вольной русской типографии в Лондоне А. И. Герцена и Н. П. Огарева. Кн. 2., 1861. Факсимильное издание. М.: Наука. 1971. С. 191—238.


[Закрыть].

По отдельным вопросам схожие позиции была и у декабристов113113
  Конституционный проект Н. М. Муравьева предусматривал для будущей России конституционную монархию и федеративное устройство государства (с созданием в его составе 15 «держав» и областей, выделяемых на основе экономических, географических и исторических характеристик). Федеративную форму государственного устройства авторы увязывали с демократизацией и децентрализацией власти. Предусматривалось, что Областное (Державное) управление состоит из двух палат: Областная (Державная) дума и Палата выборных. Конституция палат определена Конституцией России. Областная держава не является самостоятельной единицей, она не имеет собственной конституции, не ведёт внешних сношений, не чеканит монету и т.п., но обладает достаточно широкими полномочиями по разрешению местных хозяйственных, административных и финансовых дел. Конституция Муравьева предусматривала также организацию местного управления на выборной основе. Этим управлениям «…вручается хозяйственная и административная власть». Будучи решительным противником федеративного устройства государства и монархии, автор Русской правды П. И. Пестель прогрессивно для своего времени решал национальный вопрос. Не признавая за народами России права на отделение, Пестель уравнивал их в правах с русским народом как граждан единой республики // См. Дьяков В. Освободительное движение в России, 1825 – 1861. М.: Мысль. 1979. С. 82.


[Закрыть].

Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц114114
  См.: Лотман Ю. М. М.А. Дмитриев-Мамонов – поэт, публицист и общественный деятель «Учёные записки Тартуского гос. ун-та». Вып. 78. Тарту, 1959.


[Закрыть]. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций115115
  См. Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм; Государство и анархия: сборник: Философия. Социология. Политика. М.: Издательство «Правда». 1989. С. 17—35, 335—338.


[Закрыть].

Заметный след в развитии российского федерализм и регионального строительства оставил русский исследователь – сибиряк А. П. Щапов (1831 – 1876 гг.), с точки зрения которого, как пишет Р. С. Смищенко, «Русская история есть история областей, относительно обособленных региональных сообществ, собирательным именем которых было земство. Под земством он понимал исторически сложившийся единый русский социум, олицетворявший собой отечественный аналог западноевропейского гражданского общества. <…> Только федерация, основанная на общественном самоуправлении, была способна учесть весь комплекс региональной самобытности (природно-климатической, этнической, социокультурной, бытовой и т.д.). <…> Согласно проекту А. П. Щапова, будущее государственное устройство – полное общественное самоуправление, основанное на началах местных бессословных выборов – общественные должности разных административных уровней от мирского старосты до земского царя»116116
  Подробнее см.: Смищенко Р. С. Русский федерализм А. П. Щапова // Научные чтения памяти проф. А. П. Бородавкина: Материалы конф. / Под ред. Ю. Ф. Кирюшина, В. А. Скубневского. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та. 1998. С. 154—155.


[Закрыть].

Особого внимания, на наш взгляд представляет опыт претворения федеративных принципов в жизнь после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии117117
  Великое Княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией. 16 (28) марта 1808 г. была опубликована декларация Александра I. В феврале 1809 г. последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в г. Борго – сословного собрания представителей народов Финляндии. 16.03.1809 г. Александр I лично открыл его, подписав накануне манифест о государственном устройстве Финляндии.


[Закрыть] и части территории Польши118118
  Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 03.05.1815 г. 20 июня была обнародована польская Конституция.


[Закрыть], имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной119119
  Как пример, см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. СПб, 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. СПб: б. и. 1910; Коркунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись, 1891 №1. С. 3—16.


[Закрыть], советской120120
  Как пример, см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4 №23. С. 80—84.


[Закрыть] и современной – постсоветской121121
  Как пример, см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815 – 1830 гг.: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. СПб: Изд. Дом «Коло», 2005.


[Закрыть]), позволяющей сделать выводы о том, что, во-первых, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров, но, и это, во-вторых, опыт их деятельности пригодился при разработке нормативных документов регламентирующих земство. На наш взгляд, опыт польского и финского парламентаризма был использован российским истеблишментом122122
  истеблишмент (англ. establishment установление, учреждение) властная верхушка общества – общественно-политические круги, оказывающие решающее влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь, формирующие общественное мнение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 393.


[Закрыть] при создании земства.

Были и другие примеры особого положения отдельных территорий в империи123123
  В течение XIX в. автономным статусом обладала Бессарабская область, конфедеративным статусом обладали Бухарский эмират и Хивинское ханство (Хорезм).


[Закрыть].

Как бы обобщая опыт государственного строительства к началу XX столетия П. А. Столыпин124124
  Столыпин Пётр Аркадьевич (1862 – 1911 гг.) – русский государственный деятель, статс-секретарь Его Императорского Величества (1908), действительный статский советник (1904), гофмейстер (1906). Гродненский (1902 – 1903) и саратовский (1903 – 1906) губернатор, министр внутренних дел и председатель Совета министров (1906 – 1911), член Государственного совета (1907 – 1911).


[Закрыть] предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области, по его замыслу, должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам вѐдения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления125125
  См. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 231.


[Закрыть]. Но и этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме126126
  Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства – все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См.: Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. СПб. 1861. Кн. 2. С. 53—66.


[Закрыть], что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности127127
  Подводя итоги преобразования субъектного состава дореволюционной России, С. М. Гороховатский делает вывод о том, что «…в Российской империи институт автономии существовал ограниченно и применялся (хотя и не всегда) как промежуточный этап процесса интеграции новых территорий в состав унитарного государства». См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений: Дисс. … канд. юрид. наук. М. 2017. С. 29.


[Закрыть], по мнению современных исследователей, соизмеримой с автономией128128
  АВТОНОМИЯ – (греч. αὐτονομία – самоуправление, буквально – самозаконие; от αὐτός – сам и νόμος – закон) – право населения территории в составе государства самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах, предоставленных конституцией или другими правовыми нормами этого государства // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 16.


[Закрыть].

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на институт земства созданный во второй половине XIX в. для решения, прежде всего экономических проблем, так как развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством к этому времени задачи по реформированию феодальных общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний129129
  ГУБЕРНИЯ – (от губернатор, лат. gubernator от др.-греч. κυβενήτɳς (кивернитис) – кормчий – высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии – губернатор.


[Закрыть], областей130130
  ОБЛАСТЬ – (от старославянского облада – владение) – в дореволюционной России административная единица, образовывавшаяся как провинции в крупных наместничествах (генерал-губернаторствах), а затем на вновь присоединённых землях; приравнивалась к губерниям, но управлялись по особым положениям (не имели органов самоуправления – земств, городских дум). Областями назывались так же земли, закреплённые за казачьими войсками // Федерализм: энциклопедический словарь… С. 158.


[Закрыть], уездов131131
  УЕЗД – в древности уездом называлась совокупность всех волостей, примежёванная к известному пункту – городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 – 1929 гг. уезды были преобразованы в районы.


[Закрыть].

Именно с целью решения этих задач МВД России разрабатывает, а Александр II издаёт 01.01.1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам132132
  Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (далее, РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01.01.1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее, ПСЗРИ). II. Т. 34 №40457.


[Закрыть], которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Это, во-первых.

Положение 1864 г. закрепило переход к системе местного цензового (имуществен-ного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введение системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: всесословные выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправл-ением»133133
  Так Советский энциклопедический словарь 1997 г. на стр. 460 определяет земство (земские учреждения) как «выборные органы местного самоуправления в России». Федерализм: Энциклопедический словарь на стр. 96 земскую систему управления связывает с органами «…местного самоуправления в пореформенной России».


[Закрыть]. Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление» не употребляется; во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе, станице, улусе… существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами, но она соотносилась научными кругами, совместно с земством как местное самоуправление. Хотя для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением134134
  См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45 №48498.


[Закрыть] как городское общественное управление135135
  Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения (общества) в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.


[Закрыть]. В более мелких населённых пунктах (волость, село, станица, улус, …) – крестьянское (сельское) общинное управление136136
  В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами, получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г.). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырёхуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное // ПCЗРИ. От. I. Т. 38. №29125.


[Закрыть], казачье управление137137
  Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример, см.: Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13.05.1870 г.). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11 №7782.


[Закрыть] и самобытное (национальное) управление коренных народов138138
  Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока, был «Устав об управлении инородцев» от 22.07.1822 г. // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38 №29126.


[Закрыть]. То есть, земство, городское общественное управление, управление в волости селе, станице… были совершенно разными уровнями и системами управления.

Во-вторых, анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов139139
  Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 – 1917 гг.) рассмотрены автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…


[Закрыть] позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60 гг. XIX в.140140
  Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 г. в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1886. Т. 2. С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. С. 57).


[Закрыть]

В-третьих, анализируя историю формирования земского управления на уровне: губерния – уезд, авторы данного исследования приходят к выводу о том, что в 1864 г. российская политическая элита, ознакомившаяся с опытом регионального (польского и финского) парламентаризма попробовала создать свою систему регионального управления на уровне губерния – уезд в форме земства, но европейски настроенные круги, внеся в юридическую лексику термин «самоуправление»141141
  По мнению А. И. Васильчикова, слово «самоуправление» переведено буквально с английского self-government и вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию, и во всю Европу. (См. Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: издание третье в 2 томах. СПб., 1872. Т. 1. С. 2). С этим мнением были согласны В. О. Матвеев и Л. А. Велихов. (См.: Матвеев В. О. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань: Типография императорского университета, 1915); характеризуя термин «самоуправление» Л. А. Велихов отмечал, что «Самый термин „самоуправление“, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину даётся ещё с XVII столетия Англией (self-government), откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (Selbstverwaltung) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменён там понятиями „децентрализация“, или „муниципальная власть“ (pouvoir municipal)». (См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: в 2 ч. М. – Л.: Свет, 1928 С. 235). В дореволюционных российских нормативных правовых актах термин «самоуправление» не использовался. В российских нормативных документах термин «местное самоуправление» впервые был закреплён Временным правительством. Термин «самоуправление» использовался в научной литературе советского периода, но в его понимание вкладывался различный смысл исходя из общественных отношений, формировавшихся в различные периоды государственного строительства СССР – РСФСР. В советском законодательстве он не использовался. Необходимо отметить, что термин «местное самоуправление» применительно к управлению на местах попытались реанимировать российские коллаборационисты в годы Великой Отечественной войны на ряде территорий, находящихся под оккупационными немецко-фашистскими войсками. Наиболее известный пример так называемой «Лакотской автономии» в Орловской ныне Брянской области (1942 – 1943 гг.). Подробно этимология термина «самоуправление» рассматривается в работах В. В. Виноградова, А. И. Ефимова и др. (См.: Виноградов В. В. История слов: около 1500 слов и выражений и более 5000 слов, с ними связанных Часть 1 / Отв. ред. Н. Ю. Шведова. М.: «Толк», 1994; Ефимов А. И. История русского литературного языка. М.: Учпедгиз, 1954. С. 344—345.


[Закрыть], попытались свернуть её на европейский манер, включив, пока ещё теоретически, земство в местное самоуправление, тем самым поставив на грань разрушения всю систему управления на уровне губерния – уезд – город – село, чем на наш взгляд, была извращена суть земских реформ, что и привело к отторжению граждан страны от участия в её осуществлении.

Сегодня можно предположить, что в научную среду конца XIX начала XX вв. термин «самоуправление» был вброшен российскими учёными с целью затушировать истинные причины введения в стране земского и городского управления – переложить решение местных проблем на плечи населения, и придать новому институту некое подобие либерально-демократического участия населения в их решении. Особенно показательным в этом отношении является факт не введения земства в дальневосточных областях, но обязательного исполнение земского финансового бремени их населением.

И как уже неоднократно нами отмечалось142142
  Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б., Шишкина Е. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций). Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск. ДВНЦМП. 2020.


[Закрыть], развитие теории государственного права субъектов РФ после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как одной из составляющих местного самоуправления к пониманию как нового уровня регионального государственного управления, предтече регионального управления в Российской Федерации.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что ЗЕМСТВО (земское управление) управление территорией (губерния, уезд) через местные органы (земское собрание, земская управа) формируемые посредством выборов для решения как отдельных государственных вопросов, так и вопросов местного значения.

Что касается Дальнего Востока и Якутии, в разрешении вышеописанных вопросов, организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что если городское общественное управление было введено в дальневосточных и якутских городах, то вот земское управление царским правительством на этих территориях не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства143143
  С ростом населения Дальнего Востока стало понятно, что управлять такой большой территорией (Восточная Сибирь, Дальний Восток) тяжело, в связи с этим 16.06.1884 г. из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства выделяется Приамурское генерал-губернаторство в составе Приморской, Амурской и Забайкальской областей, а также Владивостокского военного губернаторства и острова Сахалина. Во главе нового генерал-губернаторства был поставлен барон А. Н. Корф. Центром Приамурского генерал-губернаторства стала Хабаровка, основанная в 1858 г. При определении центра нового генерал-губернаторства рассматривались кандидатуры нескольких городов: Николаевска, Хабаровки, Благовещенска и Владивостока. Выбор был остановлен на г. Хабаровке. Именно с этого момента начинается многолетняя борьба Владивостока быть центром Дальневосточного генерал-губернаторства, Дальневосточной Республики, Дальневосточного края, Дальневосточного федерального округа. Борьба увенчалась успехом, как уже говорилось выше, в декабре 2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток, что с подвинуло журналистов говорить о переносе «столицы» Дальнего Востока в г. Владивосток.


[Закрыть] и Якутии до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление144144
  Подробно история борьбы дальневосточников и якутян за введение у них земской системы управления рассмотрены автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 158—162.


[Закрыть].

Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции регионального управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления. На наш взгляд неведение земства на Дальнем Востоке и Якутии объясняется и тем, что из-за большой отдалённости друг от друга населённых пунктов и малой заселённости, они не могли решать вопросы огромных территорий (областей, уездов) за счёт местных бюджетов. Территории требовали государственного вмешательства в дела народов проживающих здесь и прежде всего в экономических вопросах145145
  Необходимо отметить, что Якутия к этому времени уже имела опыт регионального управления в форме прообраза представительного органа – Степной думы учреждённой для Якутского округа в 1825 г. Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 116—121.


[Закрыть].

Вторая особенность состоит в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)146146
  Подробнее см.: Граф Н. Н. Муравьев-Амурский в воспоминаниях современников (сб. материалов и публикаций) / Авт.-сост. Н. П. Матханова; Отв. ред. Н. Н. Покровский; [оформ. И. Сокола]. Новосибирск: Сиб. Хронограф. 1998.


[Закрыть]. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Временное правительство стояло на позиции строительства унитарной «единой и неделимой» республики. Реформирование государственного устройства предлагалось свести к областной автономии, пределы полномочий которых будут определяться центральной властью.

Разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций и в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»147147
  Подробнее см.: Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке / Под ред. канд. истор. наук С. М. Папина. М.: Социально-экономическая литература. 1964. С. 105—106.


[Закрыть]. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н.Н Козьмина, Н. Я. Новомбергского и ряда других авторов148148
  См.: Сибирская жизнь, 1917. №2 (№166), №3 (№167), №5 (№169), №13 (176) августа; Козьмин Н. Н. Областничество // Сибирские записки (Красноярск). 1918. №1. С. 50—51.


[Закрыть].

Состоявшееся в г. Благовещенске 22.12.1917 г. собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областни-ков, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США149149
  См.: Голос Труда, 1918. 23 декабря.


[Закрыть].

В отдельных же дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»150150
  См.: Мухачев Б. И. Борьба за власть Советов на Камчатке в 1917 – 1920 гг. С. 99; Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… С. 183—185.


[Закрыть].

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и большевики. Но если в Мурманске большевик А. М. Юрьев – председатель Мурманского краевого Совета рабочих и солдатских депутатов в марте 1918 г. заявил, как и камчатская буржуазия, о выходе из состава Советской России, то работавший

1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»151151
  Государственный архив Амурской области (ГААО). Ф. Р-114. Оп. 1, д. 13; Протоколы V Объединённого съезда крестьян и казаков Амурской области. Благовещенск, 1918.


[Закрыть]. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»152152
  Бойко-Павлов Д. И. Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… С. 234.


[Закрыть].

Вначале XXI столетия в научных кругах появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области153153
  Шиндялов Н. А. Амурская трудовая социалистическая республика // В сб.: Приамурье на рубеже веков. Благовещенск: Амурский государственный краеведческий музей им. Г. С. Новикова-Даурского. 2001. С. 15—18.


[Закрыть].

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Таким образом, Камчатская автономная область и Амурская автономная республика были первыми в осуществлении попытки автономизации российских территорий после октябрьских событий 1917 г.154154
  Хотя есть и другая точка зрения на первенство российских территорий, в стремлении к автономии по отношению к России. Так С. М. Гороховатский в 2017 г. пишет «Начальная волна автономий возникает в период с октября 1917 по июль 1918 годов. Первой в составе Российской Федерации оказалась Туркестанская Советская Федеративная Республика, провозглашённая 20 апреля 1918 года на V съезде Советов Туркестанского края» (курсив наш, Б.Х. и Е.Ш.). См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации… С. 33.


[Закрыть]

В последующем территориальный принцип автономизации был заменён на национальный. Стали создаваться национальные автономии. Инициатива создания автономий исходила от местных органов власти. Русские государствоведы отрицательно относились к такой практике считая, что такое построение федерации (на национальной основе), представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой155155
  Подробнее, см.: Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917 // Хрестоматия по конституционному праву: Учебн. пособие. Т. 3 / Сост. д-р юрид. наук, проф. Богданова, канд. юрид. наук, Д. Г. Шустров. СПб.: Издательский Дом «Алеф-Прес». 2014. С. 310; Ященко С. Я. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912 // Там же. С. 169—171.


[Закрыть].

Несколько поостыл региональный сепаратизм после принятия в июле 1918 г. Конституцией РСФСР156156
  Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582.


[Закрыть], в соответствии с которой Россия объявлялась Республикой157157
  Впервые российское государство было провозглашено республикой 1 (14) сентября 1917 г. постановлением Временного правительства. Хотя оно на это оно не имело права, так как все вопросы будущего устройства России, после отречения Николая II и Михаила Романова, должно было решить Учредительное собрание. 12 (25) сентября было созвано Всероссийское демократическое совещание, на расширенном заседании президиума которого было принято решение о создании Предпарламента. Для разработки будущей Конституции России была создана специальная конституционная комиссия под председательством профессора государственного права Н. И. Лазаревского, а затем известного историка В. М. Гессена. Деятельность всех органов Временного правительства была прекращена 25 октября (7 ноября) 1917 г.


[Закрыть], вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР158158
  По мнению Д. Мэдисона «Сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, представлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом „тирания“». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… С. 323.


[Закрыть]. На местах областному съезду – облисполкому.

Сущность советской системы государственного управления заключалась в соединении в одном органе – Совете – законодательной, исполнительной, а на первых порах и судебной власти159159
  Необходимо отметить, что такой симбиоз не изобретение большевиков. Человеческое общество на разных этапах своего развития использовала подобную систему. Наиболее известная форма соединения исполнения всех трёх функций (законодательно, исполнительной и судебной) в одном органе – афинские экклесии V в. до н. э. В российской крестьянской общине так же использовалась такая же схема управления общиной.


[Закрыть] (по К. Марксу – работающая корпорация). Именно в этой системе зародилось региональное конституционное нормотворчество, когда новые национально-территориальные образования – республики в составе РСФСР – начали разрабатывать свои конституции.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин160160
  Ленин Владимир Ильич (фамилия при рождении – Ульянов, также известен под двойной фамилией Ульянов-Ленин; (1870 – 1924 гг.) российский революционер, крупный теоретик марксизма, советский политический и государственный деятель, создатель Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков), главный организатор и руководитель Октябрьской революции 1917 г. в России, первый председатель Совета народных комиссаров РСФСР и Совета народных комиссаров СССР, создатель первого в мировой истории социалистического государства.


[Закрыть] и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма161161
  ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ЦЕНТРАЛЗМ – принцип построения системы власти, основанный на выборности руководящих органов снизу до верху, подотчётность их народу, периодическую отчётность как перед нижестоящими, так и перед вышестоящими органами, подчинении меньшинства большинству, обязательность решений высших органов, для низших // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 373.


[Закрыть], понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР.

За два месяца до принятия первой российской конституции И. В. Сталин162162
  Сталин Иосиф Виссарионович (настоящая фамилия – Джугашвили, груз. იოსებ ჯუღაშვილი (1878 (по официальной версии – 1879) – 1953 гг.), российский революционер, советский политический, государственный, военный и партийный деятель. С 03.04.1922 по 10.02.1934 г. – генеральный секретарь, затем – секретарь ЦК ВКП (б) (с 1952 г. – КПСС), с 19.12.1930 г., после занятия должности В. М. Молотовым председателя Совета народных комиссаров СССР вместо А. И. Рыкова, фактический руководитель СССР. Маршал Советского Союза, Генералиссимус Советского Союза. Народный комиссар обороны СССР (с 19.07.1941), Председатель Совнаркома СССР и Председатель Государственного комитета обороны СССР.


[Закрыть] в беседе с сотрудником газеты «Правда»163163
  Сталин И. В. Организация Российской Федеративной Республики // Дальне-Восточные Известия. 1918. №71.


[Закрыть] сформулировал следующие принципы федеративного российского государства, раскрывающие его историческую роль и перспективы:

– Российская Федерация – это «…союз определенных исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом (Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье, Туркестан, Среднее Поволжье, Киргизский край)»;

– разделение полномочий между центром и федерирующимися областями. Центральному съезду народных комиссаров вопросы военно-морского дела, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая, банковская политика. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдёт к областным совнаркомам;

– отрицание обязательного «государственного» языка в судопроизводстве и в школе;

– государственное устройство: «…во-первых, нет двухпалатному парламенту, формируемому по принципу общих выборов (одна палата) и конструируемый штатами или кантонами – федеральный совет. Да – избираемому всеми трудовыми массами России съезду Советов или заменяющему его центральному исполнительному комитету; во-вторых, нет всеобщего избирательного права, избирательное право тем, кто эксплуатируется или не эксплуатирует чужого труда; в-третьих, исполнительный орган формируется съездами советов из кандидатов, выставленных центром и федерирующимися областями»;

– российский федерализм – переходная ступень к социалистическому унитаризму. На наш взгляд именно – это выражение даёт чёткий ответ на причины постоянного перекоса в строительстве российского федеративного государства в сторону жёсткого централизма. То есть большевики не пытались строить федеративное государство, они просто лозунгами о федерализме решали национальный вопрос. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается в закреплении «права выхода из состава СССР» в Конституциях 1924 г. (ст. 4), 1936 (ст. 17), 1977 г. (ст. 72).

С принятием Конституции РСФСР 1918 г. вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Инициатива создания новых автономий постепенно перетекает от местных Советов к центральным органам власти РСФСР. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий164164
  Как пример, см.: Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике: постановление Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 27.04.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №30, ст. 370.


[Закрыть].

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным165165
  См.: Ленин В. И. Доклад комиссии по национальному и колониальному вопросам 26 июля // Полн. собр. соч. Т. 41. С. 244—245.


[Закрыть] и победившей в теоретическом споре в 1920 гг., по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое166166
  Были и другие точки зрения на развитие государственности у туземных народов. Суть проблемы сводилась к вопросу, по какому пути идти в отношении взаимодействия с этими народами: известную мировой практике форму резерваций или новую форму, основанную на общегосударственной собственности на средства производства – Советы. Известный этнограф и сибиревед В. Г. Богораз-Тан и общественный деятель Д. Е. Лаппо предлагали использовать апробированную к тому времени форму управления аборигенными народами – резервацию. Обосновывая это тем, что соприкосновение отсталых народов с цивилизацией вызовет гибельные последствия для них, как это случилось в ряде капиталистических стран. Подробнее см.: Богораз-Тан В. Г. О первобытных племенах (Наброски к проекту организации управления туземными племенами) // Жизнь национальностей, 1922. №1.


[Закрыть].

Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)167167
  КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., Политиздат. 1970. Т. 2. С. 252, 255.


[Закрыть], разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям.

С конца 1918 по 1922 гг. возникли 7 автономных республик, 8 автономных областей168168
  Что касается появления на Дальнем Востоке в составе, вначале в Дальневосточном крае, затем Хабаровском крае, еврейской автономии то создание Еврейской автономной области вызвано проблемой советизации еврейского населения после 1917 г. Советизация евреев большевиками виделась в отвлечении их от видов деятельности, считавшихся буржуазными (финансы, торговля, мелкое ремесленничество) и приобщении к физическому труду, желательно аграрному. Для этого необходимо было найти пустующие земли и переселить туда еврейских бедняков европейской части страны, лишённых средств к существованию из-за отмены частной собственности. Именно с этой целью и была создана в 1930 г. Еврейская (первоначально – национальная) затем автономная область.


[Закрыть] и две трудовые коммуны (Карельская и Немцев Поволжья).

И вновь мы видим, что в отличие от европейской части советской России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств169169
  Подробно этот период рассмотрен автором в монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 184—215. Этому вопросу посвящался и ряд работ дальневосточных учёных в XXI в. Как пример, см.: История Дальнего Востока России. Дальний Восток России в период революций 1917 г. и Гражданской войны. Владивосток: Дальнаука. 2003. Т. 3. Кн. 1; Ципкин Ю. Н. Антибольшевистские режимы на Дальнем Востоке России в период гражданской войны (1917 – 1922 гг.). Хабаровск, 2003; Швец И. В. Гражданская война в Сибири и на Дальнем Востоке России: борьба республиканской и монархической тенденций (1917 – 1922 гг.): Автореф. дисс. … канд. истор. наук. Комсомольск-на-Амуре: Комсомольский-на-Амуре технический ун-т. 2007.


[Закрыть];

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (далее, ДВР)170170
  В Кратких тезисах по Дальне-Восточной Республике, утверждённых ЦК РКП (б) 13.08.1920 г., указывалось, что ДВР существует до полного удаления японских войск с территории Дальнего Востока. По форме организации власти – это буржуазно-демократическая республика, но правящей партией в ней должна быть Коммунистическая партия.


[Закрыть] – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

И как результат 23 – 27 апреля 1921 г. Учредительное Собрание дальневосточных областей обсудило и приняло Конституцию ДВР. Конституция представляла собой Основной закон как договор между гражданином и государством. Она стала правовой базой республики, регламентировавшей политическую, экономическую, социальную и другие сферы жизни ДВР.

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными171171
  Н. А. Авдеева, А. А. Азаренков, В. Г. Балкова, Н. Г. Кулинич, В. В. Сонин, Р. Ю. Кочановская и другие (подробнее см.: Ципкин Ю. Н. Дальневосточная Республика: была ли альтернатива? (Некоторые вопросы истории) // Отечественная история, 1993. №3); Мухачев Б. И. О характере деятельности исполкомов и нарревкомов Северо-Востока в период ДВР (1920 – 1922 годы) // В сб. «История и культура народов Севера Дальнего Востока». М.: Наука. 1967. С. 104—109.


[Закрыть], что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положенной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.)172172
  Необходимо отметить, что подобное положение республик было не только на Дальнем Востоке. Первоначально автономные республики, в большинстве своём, выглядели почти как независимые государства.


[Закрыть]; во-вторых, «ДВР фактически не вышла из стадии становления»173173
  Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики (1920 – 1922 гг.): Автореф. дисс. … д-ра истор. наук. Владивосток, 1990. С. 33.


[Закрыть], а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

Народное Собрание Дальневосточной Республики 14.11.1922 г. приняло решение присоединиться к РСФСР174174
  ГАХК. Ф. Р-1115, оп. 1, д. 2, л. 13.


[Закрыть]. 15.11.1922 г. Дальневосточная республика в тогдашних её пределах была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР175175
  Дальневосточная область существовала до 1926 г., затем она была преобразована в Дальневосточный край.


[Закрыть]. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую176176
  Камчатская область была введена в состав Дальневосточной области Постановлением Президиума ВЦИК и СНК РСФСР от 25.07.1923 г. // Очерки истории дальневосточных организаций КПСС (1900 – 1937). Хабаровск, 1982. С. 193.


[Закрыть] губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км² с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое федеративное государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР)177177
  Об утверждении декларации и договора об образовании СССР: постановление I съезда Советов СССР от 30.12.1922 г. // Съезды Советов в документах. 1917 – 1936. Т. III. 1960, с. 18.


[Закрыть]. В отличие от принципов строительства РСФСР (автономии), Союз строился по ленинским принципам национальной политики: договорная основа, равноправие союзных республик, право выхода их из состава союзного государства, республиканское гражданство и т. п. РСФСР наряду с другими республиками (Украинской ССР, Белорусской ССР, Закавказской социалистической Федеративной Советской Республики) вошла на договорной основе в новую федерацию. В последующем в составе РСФСР были сформированы и затем выделены новые Союзные республики (Киргизская ССР, Казахская ССР, Туркменская ССР и др.).

В июле 1923 г. принимается Конституция СССР178178
  Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР 06.07.1923 г. и II Всесоюзным съездом Советов 31.01.1924 г.).) // СУ РСФСР. 1923. №81, ст. 782; 1924. №29—30, ст. 274.


[Закрыть], закрепившая в ст. 4 главы второй норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»179179
  Одновременно ст. 6 устанавливала, что «Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия, а равно для изменения, ограничения или отмены статьи 4-й требуется согласие всех республик, входящих в Союз ССР». Эта норма дублировалась во всех союзных конституциях. Так в Конституции СССР 1977 г. в ст. 78 закреплялось, что «Территория союзной республики не может быть изменена без её согласия. Границы между союзными республиками могут изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом СССР» // Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Юрид. лит., 1980. Формально это положение в СССР соблюдалось. Территории передавались по взаимному согласию соответствующих республик.


[Закрыть]. В соответствии с этой нормой в принятой 31.01.1924 г. новой Конституции РСФСР180180
  Конституция РСФСР 1925 г. (утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.


[Закрыть] в составе СССР, в ст. 15 было зафиксировано право РСФСР на выход из СССР181181
  Подробнее см.: Шураев В. Разработка Конституции РСФСР 1918 года (апрель – июнь 1918 г.) // Вопросы истории. 1947. №12. C. 23—42; Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. 2-е изд., перераб. М.: Зерцало-М, 2003.


[Закрыть]. Аналогично поступили и другие союзные республики182182
  Необходимо отметить, что до вхождения в СССР Украина и Белоруссия имели, как и РСФСР, свои конституции.


[Закрыть], чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

Конституция РСФСР 1925 г. в ст. 2 главы первой определила, что «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Глава четвёртая уже говорила об автономных советских социалистических республик и областях, которые могли иметь свои конституции.

На наш взгляд, запись о национальных (автономных) республик и их конституциях появилась после того как в 1920 гг. на территории РСФСР стали создаваться автономные республики и области183183
  Так, решение об образовании Якутской автономной области Коллегия Наркомнаца РСФСР приняла 06.01.1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании АЯССР принял 16.02.1922 г. // Якутия. Хроника, факты, события: 1917 – 1953 г. Ч. 2 / сост. А. А. Калашников [Текст]. Якутск: Бичек. 2004. С. 36, 37.


[Закрыть]. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, они уже тогда начали усиленную работу в этом вопросе184184
  По-видимому, термин «Конституция» для основного закона автономий был взят ими по примеру конституций штатов США. Но в США конституции были именно учредительными документами штата, образованного первоначально в виде самостоятельного государственного образования и вошедшего затем в состав федерации. Так, штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом. Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г., как штат США, он был образован 09.11.1850 г.


[Закрыть].

Таким образом, РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимались их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов185185
  Якутская АССР собственную Конституцию приняла в 1924 г. В 1926 г. ЯАССР принимает новый текст Конституции и представляет его на утверждение Всероссийскому съезду Советов. Комиссия при ВЦИК, образованная в 1926 г. для предварительного рассмотрения представленных на окончательное утверждение конституций автономных республик, высказалась большинством голосов против определения АССР как государства, мотивируя тем, что объем прав автономной республики не даёт возможности называть её государством. IX Всеякутский съезд Советов (09.03.1937 г.) по докладу председателя Редакционной комиссии принял постановление «Об утверждении Конституции (Основного Закона) Якутской АССР». Новый текст Конституции был представлен на утверждение в ВС РСФСР. Но утверждена она была только 02.06.1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. (См.: Третья сессия Верховного Совета РСФСР первого созыва. (28 мая – 2 июля 1940 г.). Стенографический отчёт. М.: Издание ВС РСФСР. 1940 г. С. 290—314). Такая долгая работа над документом объясняется попытками разработчиков конституции внести в неё националистические и сепаратистские нормы. И об этом мало кто из сегодняшних исследователей говорит. К сожалению, эта же тенденция вновь оживёт в нормах Конституции Республики Саха (Якутия) (далее, РС (Я)) после 1992 г., что заставит федеральный центр на первых порах (последнее десятилетие ХХ столетия) молча их «проглотить».


[Закрыть].

Создание на территории бывшей Российской империи двух федераций не устранило национальных противоречий до конца, а лишь на время их приглушило. К тому же союзное государство, внешне имеющее признаки федеративного, по сути, таковым, на наш взгляд, не являлось186186
  Выступая с докладом на XII съезде РКП (б) 23.04.1923 г. И. В. Сталин так определил федеративные принципы нового государственного образования «Советская федерация установила сотрудничество между народами по линии хозяйственной, по линии военной, по линии политической. <…> Основа этого Союза – добровольность и правовое равенство. <…> Право нации на самостоятельное государственное существование, – то, что раньше называлось правом на самоопределение». См.: Сталин И. В. Национальные моменты в партийном и государственном строительстве. М.: ОГИЗ. Государственное издательство политической литературы. 1938. С. 6—7.


[Закрыть].